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来源：南京司法行政网 &nbsp; &nbsp; 作者：建邺区司法局孙震　　预防和减少重新犯罪是一个世界性的问题，经过十余年的实践和探索，安置帮教工作在预防和减少重新违法犯罪、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。但随着改革开放的深入和依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的全面实践，现行的安置帮教制度已不能适应形势发展的需要，安置帮教工作体制本身固有的诸多问题也日益凸显，造成工作上的困境。　　　一、安置帮教工作存在的难点　　（一）就业能力较弱，刑释解教人员就业形势艰难　　虽然市场经济条件下就业机会多、岗位多，但当前劳动力市场对劳动者的素质普遍要求较高，各企业和用人单位需要的是懂技术、有文化、遵纪守法人员。随着农村大量剩余劳动力涌入市场，许多大、中专毕业生都一时很难找到理想工作，在这种就业形势下，对于文化水平偏低、缺少劳动技能、大都无一技之长的刑释解教人员来说，就业、择业自然更显困难。通过对建邺区全区刑释解教人员的集中排查发现，全区的刑释教人员文化水平普遍偏低，且大都无一技之长，就业能力低。还有部分刑释解教人员由于长期与社会隔离，不能适应新形势的变化，思想观念陈旧、落后，不积极谋求就业，一味等待政府的救济、安置，随着年龄增长，对政府安置的依赖性也逐步加大。　　（二）人户分离现象突出，重新犯罪隐患尚存　　目前，刑释解教人员的衔接管理问题日益突出，未落户、人户分离、“三假”现象（假姓名、假身份、假地址）存在，造成工作中出现难以掌握情况。造成衔接管理困难的最大问题就是人户分离问题，根据今年上半年刑释解教人员专项调查结果显示，部分刑释解教人员回归社会后，由于户籍地的居所发生变化，造成人户分离，查找困难。随着刑释解教人员流动性的不断加大，我区有沙洲，双闸，江心洲，三个街道成整建制拆迁，人户分离的现象越来越多，不少人员根本不回原籍，不申报户口或去向不明，使安置帮教工作无法跟上，帮教措施无法落实，管控力度削弱，无疑给社会治安带来了不安全隐患，同时安置帮教工作对象底数不清、监管失控，导致刑释解教人员重新犯罪和破案难度增大。　　（三）人财物捉襟见肘，安置帮教机制不健全　　笔者在参加南京市安置帮教工作会议时发现，人财物的匮乏是各个区安帮工作普遍存在的问题。农村刑释解教人员回归后，尚有一部分生产生活资料，但作为城镇居民的刑释解教人员回归后，往往是一穷二白、生活窘迫，心理负担大。尽管相关部门出台了加强安置帮教工作的文件，但其中对安置帮教工作的刚性要求规定太少，可操作性离实际工作需要尚存不少差距。由于缺乏有效的政策支持和良好的社会氛围，安置帮教基地只能象征性的接受一些荣誉，但在基地发展这个根本性问题上，基本根本得不到资金和政策方面的有效支持。　　（四）安置帮教效率低下，教育宣传未跟上　　随着开放度的增加，过去计划经济条件下通过户籍、职业实现的社会控制被削弱，刑释解教人员的“监控难”问题日益显现。笔者在与各个区的安帮同仁交流时发现，目前对安帮人员的安置帮教效率是令人担忧的，帮教人员对安帮机构和安帮人员普遍存在着不信任的情绪。刑释解教人员的衔接管理包括监狱与刑释解教人员原籍地衔接，安置帮教办与公安有关部门的衔接管理等，还处于磨合、完善阶段，工作难度较大。有的刑释解教人员从监狱释放之后，根本不回原籍或回家，安帮组织不可能知悉有关情况，或者回家后即外出打工谋生，帮教小组不能及时与其联系实施帮教，从而出现脱管、漏管现象。政策宣传不到位，工作衔接不够，各职能部门尤其是司法部门与监管机构的配合不默契、管理缺位的现象日益突出，安置帮教齐抓共管，社会力量广泛参与的局面还未形成。　　二、安置帮教工作存在问题的原因剖析　　（一）刑释解教人员就业形势艰难的原因剖析　　一是技能要求提高。在较长的时期内，我国劳动力供大于求的局面不会明显改变。而目前我区刑释人员获得职业资格证书人数较少，监所普及职业资格培训力度不均衡，多数监所对该工作不重视，很多服刑人员在监狱没有获得职业资格证书，导致出狱后就业困难。二是思想认识偏差。刑释解教人员长期生活在脱离社会的大墙之内，生存能力和就业竞争力相对较弱，是社会边缘弱势群体。由于受陈旧的传统观念的影响，社会上普遍对刑释人员存在歧视，很多单位根本就不予接收。三是就业观念陈旧。有的刑释解教人员不顾自己本身的实际情况，对报酬要求过高，粗活、累活不愿意干，这也是导致安置难的原因之一。四是帮扶救助不到位。现今无论是个体、私营企业，还是国有企业都是自主经营、自负盈亏，对录用员工有自主权，排斥行政干预，因此单纯的安置举步维艰。在对刑释人员进行管理教育的同时，从稳定他们的生活入手，如何协调相关单位，对其进行必要的帮扶救助，促进他们悔过自新、融入社会，尚需进一步尝试和探索。现今安置就业渠道得不到拓宽，而司法行政又不能创办就业实体，造成已回原籍人员不能安其心、存其身。就我区而言，大多数司法所未对有劳动能力和就业愿望的刑释解教人员做到100%推荐就业，与本区劳动、民政部门沟通不够。　　（二）对“人户分离”、重新犯罪隐患尚存的原因剖析　　一是大范围的拆迁是造成人户分离的主要原因。部分刑释解教人员的父母、兄弟姐妹与其断绝来往，或者夫妻离异时住房判给对方，导致回归后无处居住，无家可归。因此，如果帮教对象未主动到司法所报到的，即使找到其亲属，也与本人联系不上。少数刑释解教人员回归社会后，认为上户口没有多的用处，同时也不愿意自己的服刑劳教经历被他人知晓，不主动到派出所去登记和到司法所报到。此外，部分刑释解教人员不回原籍，给基层刑释解教人员安置帮教工作带来难度，造成脱管漏管现象。二是刑释解教人员自我控制力差。有的刑释解教人员回归社会后，由于家庭变故或在受到社会歧视时产生逆反心理，对社会或他人进行报复，有的刑释解教人员回归后试图努力重新做人，但由于缺乏生产资料或信息技术和资金的扶持，遭受失败后就产生悲观情绪，破罐子破摔，也有的错误思想根源还没有根本矫正，在金钱的利诱和出人头地心理的支配下，走“快捷致富”之路，最终重蹈覆辙。三是安置帮教工作在实践中重在帮教，对安置则显得力不从心。安置帮教工作的最终目标是力争使大多数刑满释放人员增强改过自新的信念和就业能力，在就业、上学和社会救济等方面不受歧视，实现生活有着落，就业有门路，预防和减少重新违法犯罪。可见，安置帮教工作的理想价值应当是以安置带帮教、以帮教促安置，实现两者结合的最佳状态。但是由于司法行政机关职能所限，承担需要综合协调的安置工作力度明显不够，只能把主要力量放在帮教工作上，而帮教工作的顺利开展也只有借助安置措施的落实作为基础。安居才能乐业，安置工作的不力已经使帮教工作的效果受到极大影响。　　（三）对人财物匮乏、安置帮教机制不健全的原因剖析　　首先是安置帮教工作领导机制有待进一步完善。目前安置帮教工作的机构设置是，中央综治委成立由综治办、司法部、劳动和社会保障部等部门组成的刑释解教人员安置帮教工作领导小组，日常工作由司法部承担。各地方基本都按照中央的模式层层设置机构。现有的机构设置模式往往造成安置帮教工作只是由司法行政部门一家来独自承担，所谓由各部门齐抓共管只是停留在文件上，没有落实到具体工作中。安置帮教工作的性质和任务客观上决定了这项工作的复杂性和艰巨性，仅靠司法行政部门现有的职能显然不能解决这样一项纷繁复杂的综合协调工作。因此需进一步强化司法行政部门的职能，使其具有与所承担的安置帮教工作职责相适应的能力。其次安置帮教的指标要求缺乏科学依据。对刑释解教人员进行安置的做法带有很强的计划经济色彩，帮教实际上是监狱改造的一种延续，它是把刑释解教人员视为有重新违法犯罪可能而进行帮助、教育和预防，这样的工作方法已跟不上市场经济发展和现代法治社会的要求。随着政府职能向规范化和服务型政府转变，按照司法部关于安置帮教工作要实现就业市场化、帮教社会化、管理信息化、工作职责规范化的要求，有必要重新斟酌安置帮教的提法，相应地给予其更具人性化的称谓，如改为“就业扶助”。安置率、重新犯罪率是上级部门考核基层司法行政单位安置帮教工作成效的主要指标，当今社会正处于转型期，下岗工人多、就业压力大，刑释解教人员重新犯罪的诱因包括个人、社会环境等复杂因素，这种指标要求显然缺乏科学的依据。因此，在实际操作不可能达到既定指标要求的情况下，可能造成层层虚报数据，使工作决策失去可信度。再次是工作职责和职权未法定化，没有明确、具体的法律、法规支撑，极易造成“各家重视又各家工作不起来”的局面。可以说，现今司法体制制约着刑释解教人员的监管问题日益突出，造成工作被动，流入形式。目前管理人员、管理机构、管理经费不具体、不明确、无固定保障。与此相对应社会保障乏力，对安置帮教基地的建设不够重视。依据省、市安置帮教有关规定，司法所必须配备一名公务员身份的安置帮教专干（所长不得兼任），专门从事社区安置帮教工作。目前，我区各所均是社区矫正专干兼职安置帮教工作，没有专门的安置帮教专干。安置帮教工作最终由街、社区来落实，这就需要有一定的经费来保障基层安帮志愿者，来提高他们的积极性，确保这项工作落实到位。　　（四）对安置帮教效率低、教育宣传落后的原因剖析　　首先帮教形式单一。通过对全区各个司法所的安置帮教工作集中检查发现，帮教内容以定期谈话为主，偏重说教，对“两劳”人员的生活困难和心理问题无法解决，重教不重帮。其次是工作效率低下。刑释解教人员安置帮教工作必须走向信息化和数字化，可是在现有的我区帮教组织网络体系中，硬件设施不到位。除几个基层安置帮教部门在硬件建设上配有电脑，具备实现信息化管理外，其余安置帮教部门多依托在司法所、社区办公，电脑合用，安置帮教系统不落实，很大程度上制约了刑释解教人员信息化管理的推广和发展。部分司法所工作人员工作方式陈旧老化，不能合理利用电脑、网络、信息系统等综合科技方式来提高工作效率，安置帮教工作未能有效形成专业信息机制。再次是宣传不到位。个别司法所对安置帮教宣传工作重视不够,积极主动性较差,单位参加宣传工作的人员不到位。,工作开展力度不够，甚至存在宣传普及走形式的问题。相关职能宣传部门未能利用有效的宣传载体进行有针对性的宣传，在一定程度上缺少方式方法上的创新。刑释解教人员在一定程度上存在法律意识差、守法观念淡薄的问题。他们对法律知识不熟悉、不关心，这对安置帮教工作尤其维稳形势都是极为不妙的苗头。最后是工作主体协作配合欠佳。对刑释解教人员管理涉及的部门较多，虽然在安帮工作中各单位的职责已有规定，但如何开展这项工作，各个阶段与环节的对口衔接程序并不明确，部门间的协调配合也不够，这就导致了在安帮工作中信息沟通不畅，统计口径不一致，安帮资源不能共享，使安置帮教工作总是处于被动局面。监狱和劳教所不能与安置办公室衔接，不能准确及时填写、寄发通知单。在时限要求方面，政法几家的规定各不相同，公安对重点人口的管理时间为二年，司法行政帮教要求的时间为五年（社区矫正人员解教后安置帮教时限为三年），重新犯罪率的计算起止时间又不相同。　　三、对安置帮教工作的对策和建议　　笔者认为在工作实践中，要不断探索刑释解教人员的帮教方式和途径，形成有自己特色的工作方法，现就进一步做好安置帮教工作，有效预防和减少重新违法犯罪，维护全区社会稳定，提出如下建议：　　（一）高度重视安置帮教，充分认识新时期安置帮教工作的重要意义　　开展安置帮教工作，是民主与法制建设发展到一定阶段的必然要求，是社会文明进步的一种方式，是构建社会主义和谐社会的必然要求。全区各级安置帮教组织在党委、政府的领导和有关部门的通力合作下，应紧紧围绕工作大局，更新观念，与时俱进，认真落实安置帮教工作的各项措施，推动安置帮教工作不断发展。同时应当清楚地看到，当前安置帮教工作还面临着严峻形势和艰巨任务，刑释解教人员重新违法犯罪仍是影响治安、危及社会稳定的一个突出问题。我区安置帮教工作无论是工作理念、工作机制、工作方法，还是工作的制度化、规范化、法制化等诸多方面还不能完全适应新时期形势和任务的要求，还存在许多新情况和新问题，需要认真研究解决。做好新时期安置帮教工作，是贯彻落实党的十八大精神，努力实践“三个代表”重要思想，执政为民的重要体现，对实施依法治国方略，促进社会主义政治文明和精神文明建设，实现社会长治久安，具有重要现实意义。因此，既要充分认识到做好这项工作的重要意义，也要清醒地认识到做好这项工作的长期性、艰巨性和复杂性，增强事业心和责任感。　　（二）加强劳动技能培训，提高刑满释放人员就业几率　　随着社会主义市场经济体制的初步建立，刑释解教人员就业难度正在逐步加大，我们要面对新形势、分析新情况、解决新问题，要知难而进，坚持市场化安置的路子，对他们的安置工作，要把安置工作重心从安排就业转移到加强劳动技能的培训。针对刑满释放人员普遍存在的素质偏低、就业能力差等问题，着力抓好职业技能培训。依托各类职业技能培训部门，对刑释解教人员进行职业技能培训，为刑满释放人员就业创造条件。我区司法局矫正局协调监狱联系部分合作企业为刑满释放人员提供一部分制作加工业务，就是一有益尝试。同时协调监狱对服刑人员进行免费技术培训，争取在其刑满释放前拿到职业资格证书，为刑满释放人员就业创造条件。鼓励自主创业，街道和有关部门要为他们办理各种营业手续提供方便，认真落实中央、省、市有关刑释解教人员税收、管理费等方面的政策优惠。建立就业信息指导“绿色走廊”，方便回归社会人员了解就业信息。依靠市场需求实现就业，并采取措施防止有关职能部门和用人单位对刑释解教人员创业和就业设置障碍。帮教工作要在刑释解教人员自愿的基础上，充分发挥社区居委会和其它民间团体的作用，从扶助上落实措施。对接纳刑释解教人员就业的企业，认真兑现税收等优惠政策实行扶持。　　（三）加大对“人户分离”人员的排查力度，着力提升管控效果　　　　在目前复杂的维稳形势下，应该把人户分离、行踪不定、去向不明和未回本地报到的、“三无”、涉毒等类刑释解教人员和有重新违法犯罪倾向的人员作为重点对象，进行拉网式排查，做到针对强、底子清、情况明，同时将排查出的重点人员情况分门归类制定预案，对潜在有犯罪倾向的人员及早预防、防止其重新犯罪。一是对存在重新犯罪倾向、涉黑、涉邪、涉毒刑释解教的重点人员要求做到“五个清楚”：对他们的家庭住址、户籍所在地、家庭情况、家属接纳情况和近期思想情况了解清楚，并每周定期进行一次家访和谈话，确保对这类人员实行有效的管理和监督；二是对属于表现一般、思想不够稳定的刑释解教人员，做到多谈心、多提醒、多督促，严防出现消极转化；三是对属于“表现较好、思想稳定、家庭和睦的刑释解教人员”，进行不定期谈话和家访；四是对属于“外出流动务工的刑释解教人员”，建立健全异地委托与联合帮教工作制度，努力做到常规管理与动态管理相结合，减少脱管和漏管现象。此外在排查基础上，应立足于走访回查。对已经走访到的，及时登记入册，落实帮教措施；对见档不见人的，继续深入街巷，进家入户，调查了解其去向，做好跟踪帮教工作；对查无实处的，不属于本辖区的刑释解教人员，及时将信息反馈上级安帮办或公安机关，扩大查找范围，尽可能摸清其去处，对有重新违法犯罪倾向和现实危害的刑释解教人员，作为排查回访的重点对象，建立健全必访、必帮、必控的“三必”制度，全面了解掌握动态，加强线索收集，列入重点人员信息资料库，落实帮教措施。　　（四）积极推行分层管理，确保经费保障到位　　在开展安置帮教工作中，应始终把争取党委政府领导的重视和支持放在十分重要的位置。建立和完善安置与帮教相结合的管理机制。加强各级综治、司法、公安、劳动、民政等有关职能部门的联动机制建设。我区职能部门应主动为安置帮教工作排忧解难，用好、用活政法专项编制，努力解决人员、编制问题，进一步充实基层司法所人员力量，把司法所的机构设置、人员编制落到实处，做到机构健全、人员到位，使安置帮教工作有人抓，有人管，有人干，把安置帮教工作接待站机构和队伍建设好。司法行政机关要主动争取党委、政府的重视，在党委、政府的领导下，认真履行安置帮教工作职能，以乡镇司法所为主体，协调公、检、法、民政、劳动保障及工、青、妇等安置帮教工作领导小组成员单位以及热心安置帮教工作的社会志愿者。建立由司法所、派出所、村（居）干部参加的重点帮教小组，对重点对象实行重点帮教，预防和减少重新违法犯罪的发生。党委、政府应高度重视安置帮教工作经费保障，将安置帮教工作经费纳入财政预算安排，并随着经济的增长而逐年有所增加。从事具体工作的司法局、司法所要将财政安排的刑释帮教工作专项经费严格管理，主要用于救济和帮助回归社会初期生活无着落、有重大疾病等一些特别困难的解教人员及安置帮教工作开展所需的办公用品、宣传资料、表彰奖励、专项调研等专项支出。　　（五）依靠信息化建设平台，加大法制宣传攻势　　一方面加强数字化、网络化安置帮教信息系统建设，逐步形成智能化的信息管理体系。当前，有必要在全区范围内建立完善回归人员帮教安置管理数据库，方便安置帮教机构利用信息化平台管理安置帮教工作。安置帮教工作信息管理系统平台是落实社区安置帮教工作“为民办实事”项目的一项重要举措，也是强化社区安置帮教工作的一个重要创新手段。对于简化工作程序、加强监控管理、降低行政成本、提高工作效率具有无法比拟的优势。目前，我司法所两级电子信息平台都有专人负责管理日常工作的信息登录，基本实现了数字化管理、自动化监控。为此，要加强安置帮教工作人员的信息化和电脑技能的培训，使之充分利用电脑、互联网等现代高科技手段，有力提高工作效率。　　另一方面加大宣传力度，有领导、有组织、有针对性地开展宣传工作，大力推广宣传典型，创出建邺安置帮教工作的特色和品牌，对取得突出成绩或创出新经验的单位和个人，区司法局给予表彰和奖励。为了更好地开展刑释人员安置帮教工作，我们还有必要从“构建法制文化”的战略高度出发，以群众性法律文化建设为突破口，比如，一，建立每月定期的“安置帮教活动宣传日”，形成上下联动，全面发展普法和安置帮教宣传教育网络；二，结合刑释解教人员的学习能力和接受能力，选择易为接受的宣传教育形式和方法，增强工作的实效性，如，建立“刑释解教人员读书日”活动；三，可以考虑通过电台、电视台和互联网开办“安置帮教大家谈”等专门栏目，以案说法，树立典型、反映群众呼声，通过这种形式提高普法和安置帮教宣传教育工作的覆盖率，让全社会共同关心刑释解教人员的生活、工作和学习，化歧视为乐助，让全社会理解和重视安置帮教工作，促进社会稳定，力争实现构建和谐社会的战略目标。

当前安置帮教工作存在的难点及对策