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本网来源：海德智库壹号        编者按：2024年6月30日，由海德智库社区矫正法治研究院、法商智库预防犯罪战略研究院、社区矫正宣传网联合主办的海德智库社区矫正法治论坛——纪念《社区矫正法》实施四周年理论与实务研讨会在腾讯视频直播平台从中午13点开始持续了7个小时，取得了圆满成功，获得了一致好评。        本文是司法部预防犯罪研究所原所长郭建安老师的发言。特此发布，以飨读者。 ——在海德智库纪念《社区矫正法》实施四周年研讨会上的发言 郭建安        顺安教授说在会议筹备过程中说，一些资深学者提出，希望让我讲一讲这项制度最初是怎么酝酿和出台的，所以我就借着着这个机会和大家交流。20年来，社区矫正制度的发展势头良好，但也遇到了一些新问题。今天就我所了解的情况，做些介绍，温故以知新。        当时推动社区矫正制度开展试点并不断扩展的相关课题是司法部预防犯罪研究所完成的，但实际上我国老一辈政法高层长期关切着借鉴外国经验，建立我国社区矫正制度的问题。我记得，早在上个世纪80年代后期，时任所长李均仁同志就对我们谈起，邹瑜同志在参加中央政法委会议时，乔石等高层领导对国外的社区矫正制度很感兴趣，觉得中国这么大，犯人这么多，如果能像外国那样把危险性不大的那部分罪犯放在社会上改造，会节约很多成本，而且社会反映也会好。当时，整个研究所对这一问题都缺乏研究，甚至缺乏了解。        1992年，我随亚太经社会和亚远所的一个代表团实地考察亚洲、泰国和我国的未成年犯矫正之后，对这一问题有了一些感受。1993年，在华东政法学院主办的《青少年犯罪问题研究杂志》上发表了《我国亟需建立专门的缓刑机构》一文，呼吁建立专门的社区矫正机构来承担社区矫正工作，否则没有专门机构负责这项工作，会反过来制约其发展，形成恶性循环。1994年，我在司法部司法研究所主办的《当代司法》（现已更名为《中国司法》）上发表了《日本的更生保护制度》一文，记得被放在“他山石”栏目。据说，时任副部长张秀夫同志颇为认可，后来跟我谈话时还专门提到看过我的文章，说明他对社区矫正也很感兴趣。稍后，司法部举办了一次中青年干部座谈会，由时任副部长王巨禄同志主持，肖扬部长等党组成员都参加了。我因为在4月底至5月初随王巨禄同志参加过联合国预防犯罪和刑事司法会议，被他点名第一个发言，他说对其他人都不太熟悉。我从来没有参加过这类座谈会，没有主题，随便漫谈，事先也没有做发言的思想准备，更没有想到会被第一个点名发言，因此就讲了司法部的职能应当在现有基础上有所扩充，抓些更实的东西，如社区矫正。发言时，我发现肖扬、张秀夫、王巨禄等领导同志不时互相低声交谈，明显做出肯定表情。但是，后来部里没有形成决策。        2000年底，张福森同志接任了司法部长。2002年初，司法部在北京会议中心召开了一次党组扩大会，像是务虚会，研究司法行政改革与发展问题。在会上再次提到社区矫正问题，说在不久前召开的一次中央政法委会议上，罗干同志说到社区矫正，称我国也应该搞。时任最高人民法院院长肖扬同志、时任公安部部长贾春旺同志等都表示赞成。预防犯罪研究所应当立个课题，做些研究，提出建议。我已在2001年8月担任所长一职，便当即表示，预防犯罪研究所已经做过些研究，有一定基础，能够完成任务。从他当时在会上讲的情况看，要推动社区矫正制度，政法高层常年关注社区矫正，主要基于两方面的考虑：一是减轻监狱负担；二是对那些犯了轻罪特别是过失犯罪的罪犯予以人道关切。他们本来罪不重，但是一关进监狱，原有的工作丢了，与亲人的联系断了，对于他们本人和家庭的工作、生活都很不利。会后，我把原来在《青少年犯罪问题》上发的那篇文章和所里吴宗宪、陈志海所著一本《非监禁刑研究》的概要报给了他。他在封面批了几句话，其中有很好，继续深入研究等文字。        根据他的批示，研究所成立了一个课题组，由我牵头，记得还有冯建仓、戴艳玲、卢兰、陈志海、周勇等同志。我还清楚地记得，在他们中几位同事搜集了国内主要是北京和上海加强缓刑、假释适用和监督工作试点的情况之后，我们几个人一同在我的办公室上联合国犯罪和毒品问题办公室的网站，查阅它发布的最新资料。就一台电脑，我坐在荧屏前，查完一个国家，就直接打出来给他们看。大家看得很兴奋，一下子就坐几个小时，有时到晚上八九点钟。功夫不负有心人。我们查到了世界上具有代表性的不同地区和不同发展程度国家的情况，包括加拿大、澳大利亚、新西兰、法国、美国、英国、日本、韩国和俄罗斯等国家关于服刑人员总数，服监禁刑人员数量，服缓刑、假释人员数量以及缓刑、假释人数与监禁人数之比。这个比例分别为：加拿大394.15%；澳大利亚344.06%；新西兰319.29%；法国259.05%；美国236.10%；英国122.45%；日本111.06%；韩国84.83%；俄罗斯81.01%。这个结果与我国缓刑、假释人数寥寥无几的状况一比，太令人震撼了。之所以取缓刑、假释的数据进行比较，是因为各国对社区矫正的定义不同，包括范围各异，唯缓刑和假释是各国都有的，而且定义差不多，具有可比性。接下来，课题组几位成员分别到最高人民法院、部监狱局和北京市相关县区调研，了解全国适用管制、缓刑、假释和暂予监外执行的数量，考察相关地区开展试点的情况。调研的结果也很振奋，我国适用社区矫正数量之少令人咂舌。我国1999年全年才有9万罪犯被判处缓刑；2000年全国仅有23550人被假释。若以2年为缓刑和假释的平均期限计算，处于缓刑、假释之中的人口只有25万左右，仅为处于监禁之下的罪犯总数的16.7%。而处于管制、缓刑、假释之下的服刑人员的表现又非常好，重犯率很低。后来，许多领导和专家跟我提起这个报告时都说，太有说服力了，数字都摆着呢，一目了然，令人信服，不用多说什么。        然后，大家坐下来讨论分析，确立观点，定下结构，分工撰写，我负责最后修改定稿。经过大家连续作战，差不多3周内就拿出来调研报告的初稿。经过反复修改，定稿后的调研报告题目为《关于改革和完善我国社区矫正制度的研究报告》，共包括4部分：第一部分是我国社区矫正制度现状，分析了我国现行法律规定的社区矫正种类、适用情况、执行现状和部分地区开展的改革与探索；第二部分是国外社区矫正制度概况，简述了世界上主要国家社区矫正的适用情况，及其与监禁适用情况的对比分析，并以表格形式列出国外社区矫正的决定机关和执行机构；第三部分是我国社区矫正制度存在的缺陷及其影响，指出了现行法律规定的社区矫正种类太少，社区矫正适用的数量太少，缺乏专门的社区矫正执行机关和人员，缺乏专门的假释决定机关，以及因此造成的监狱押犯爆满、行刑成本沉重和行刑效果不理想这样三个消极后果；第四部分是关于改革和完善我国社区矫正制度的建议，提出了解决监狱拥挤、降低行刑成本、改善行刑效果，增进犯人与社区联系、促进罪犯回归社会，促进刑罚制度合理发展和不断完善等目标；以及在现有法律框架下扩大社区矫正的适用，加强社区矫正的执行，进一步改革和完善相关法律制度，设置专门的社区矫正执行机构、执行队伍和专门的假释委员会等明确而具体的建议，可操作性非常强。这个报告后来经修改之后，发表在《法治论丛》2003年第3期。        报告上交之后，在当时分管我所和基层工作的副部长胡泽君同志的指导下，再次修改后报张福森同志，他审定之后于8月26日报给了罗干同志。这篇报告好像没有上党组会，但是安排我在一次党组理论学习中心组学习时做了一个讲座，讲的是社区矫正制度的改革与完善和反洗钱制度的建立与完善。我用了大量的PPT,效果不错。我记得时任副部长刘飏同志主持的讲座，她说这是司法部党组会议室第一次使用投影。罗干同志于2002年9月14日做出了批示：“社区矫正制度是一个方向，但从报告中可以看出，它涉及到方方面面的问题，可以在现有法律许可的范围内，先进行一些试点，在试点中逐步协商有关部门解决有关的问题，包括修改立法的问题。”现在看来，罗干同志当时的批示非常明确和具体，后来社区矫正制度的改革与发展进程来基本上是沿着罗干同志批示的路线图进行的。最终不仅仅修改了刑法，还通过了专门的《社区矫正法》。        有了尚方宝剑之后，司法部开始协商有关部门开展试点。首先商的是公安部。胡泽君同志把公安部分管治安工作的副部长罗锋同志和治安局的领导请到了司法部，我和副所长郑霞泽同志都在座。胡泽君同志把司法部就此进行调研，罗干同志批示试点等情况向公安部的同志做了介绍。罗锋同志对开展试点工作表示支持，有一句话给我的印象很深，至今还记得。他说：“我分管治安工作这么多年，到基层考察调研不少，还真没有一次听过基层关于对这几类人员（拟进行社区矫正的对象）监督管理工作的汇报。”此后，基层司负责同志多次与公安部治安局以及两高主管部门沟通。        但是，后来试点的推进工作并不顺利，有些相关部门内部出现了不同意见。2003年2月，又有新任中央政法委相关领导做出批示，要求加大试点力度。        经过司法部的不懈推动，2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称两高两部《通知》），确定以北京、上海、天津、山东、江苏、浙江等6个省（市）作为第一批开展社区矫正工作试点单位，开展试点工作，成为我国准备在制度和法律上确立社区矫正的起点。9月1日，两高和公安部、司法部联合在北京的首都宾馆召开了全国社区矫正试点工作会议。胡泽君同志在会上做了《关于＜最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正工作试点工作的通知＞有关问题的说明》。最高人民法院副院长江必新同志、最高人民检察院副检察长赵虹同志、公安部一位部长助理分别讲话，对各自系统落实通知精神，开展试点工作提出了要求。张福森同志做了总结讲话，阐述了开展社区矫正试点工作的意义，对开展试点工作提出了要求，对各部门之间的相互配合和地方党政部门的组织领导提出了希望。        会议虽然开过了，各部门领导都提出了要求，但是试点初期的工作并不理想，有些试点省在近一年的时间里还未启动。尽管部里定下来，研究所的研究报告提交领导批示并启动了试点工作之后，具体工作就交由职能司局来负责，但是鉴于半数试点省份未及时启动试点工作，经部里批准，由我带队，研究所组织了一个调研组到上海、山东、江苏和浙江去做了调研，推动试点工作的开展。各地对这次调研都很重视，除了听取司法厅关于这项工作情况的汇报之外，与省市政法委的领导也交换了意见，有些省还组织公检法司各家负责同志一同座谈，谈工作的进展，遇到的困难和下一步的打算等。这次调研对于推动试点工作起到了很大的作用，等于是代表部里做的一次督促检查。后来，几个尚未启动试点工作的省份很快都动起来了。2004年11月，张福森同志亲自带队到并结合天津进行考察调研并做专题讲话，进一步推动了试点工作的深入开展。        2004年，所里又由我牵头成功申请了司法部法治建设与法学理论研究部级重点项目，出版了《社区矫正通论》一书，张福森同志为本书写了序。在社区矫正试点工作伊始，本书发挥了很大的指导作用，出版不久便供不应求，一些试点省市司法（厅）局分管领导多次直接找到所里要书。        2005年1月，司法部又推出内蒙古、湖北、河北等12个省（市、区）作为第二批试点单位，试点规模扩大到18个省（区、市）。此外，未列入全国试点的辽宁、云南、重庆等省（市、区）也自行开展社区矫正试点工作；福建省也于2006年11月在厦门市思明区、泉州市丰泽区、三明市梅列区先行试点。试点工作在全国23个省（区、市）的85个地（市）、375个县（市、区）、3142个街道（乡镇）展开，分别占总数的72%、25%、13%和24%，在全国范围产生了积极的影响。        社区矫正试点工作在各界都引起了强烈反响，各个方面都给予肯定。党中央、国务院对社区矫正工作高度重视。2008年12月，《中共中央转发＜中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见＞》（中发[2008]19号），对进一步做好社区矫正工作提出了明确要求，并提出推进社区矫正立法工作。2009年9月，两院两部联合颁发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。此后，社区矫正工作在全国全面展开。        2011年2月，第十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过了刑法修正案（八）。该修正案规定，对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正。至此，社区矫正制度在法律上获得确认。到2013年底，全国各地累计接收社区矫正人员180万余人，解除矫正110.7万余人。        谢谢大家聆听！ 作者简介： <img alt="" src="/upload/2024-07-07/9e2e2984737d7cbc/08d3eda3166a62a7.jpg" style="max-width:100%;border:0" />        郭建安，河北省唐山人。1979年至1986年在中国政法大学学习，获法学学士和硕士学位。1989年至1990年在美国纽约州立大学（奥尔巴尼）刑事司法学院进修。先后曾任司法部预防犯罪研究所所长、研究员，司法协助与外事司司长，中国法律服务（香港）有限公司董事长、总经理。兼任中国法学会、中国犯罪学研究会、中国青少年犯罪研究会等学术团体的副会长、常务理事和理事，北京大学刑法博士生指导组成员，北京师范大学博士生导师等。在刑法学、犯罪学和监狱学等领域均有著译发表。享受国务院政府津贴，获得过司法部、教育部等部门的学术奖励。

郭建安|我国社区矫正的孕育和诞生——在海德智库纪念《社区矫正法》实施四周年研讨会上的发言