社区矫正宣传网

本网黑龙江讯（哈尔滨市司法局丁武张丽艳）        社区矫正是贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略、推进国家治理体系和治理能力现代化、落实总体国家安全观的一项重要举措。经过20余年的社矫实践，在贯彻宽严相济的刑事政策、促进矫正对象回归社会方面成效显著。与此同时，在制度构建及矫正执行方面也暴露出一些问题，在实务层面显示出警察参与社区矫正工作的现实需要。笔者从目前社区矫正工作开展情况，人民警察在社区矫正中发挥的作用，推进警察参与社区矫正工作的制度保障等方面，说明关于社区矫正用警的思考，以探究社区矫正高质量发展的路径。 一、社区矫正工作开展的现实需要 （一）司法所力量不足及专业性不够        《社区矫正法》第九条规定“司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作”。然而，在多年的社区矫正实践中，存在诸多影响矫正工作开展质量的困境。一方面表现在司法所社区矫正工作人员数量严重不足。根据《中国法治建设年度报告》数据显示：“目前全国共有司法所3.9万个，司法所工作人员15万人，全年列管社区矫正对象 123.5万人，其中新接收社区矫正对象59万人。”全国平均每个司法所不到4名工作人员，很多地区不足2人，而这些工作人员在从事社区矫正日常管理工作的同时，还肩负人民调解、法治宣传、法律咨询等9项工作职能，真正从事社区矫正工作的人员数量严重不足。另一方面表现在工作人员身份的限制导致执法目标难以落实。由于社区矫正工作人员不具有侦查权、强制执行权和其他执法权力，针对管制和缓刑犯人的禁止令往往难以落实，在实践中很多时候都是流于形式。社区矫正对象严重不服监管甚至出现脱逃，无法及时采取强制措施等，极大影响了社区矫正的监管质量和矫治效果，同时也削弱了社区矫正机构的执行能力，长期下去，直接威胁社区矫正工作的良性发展。所以，作为国家强制力重要代表的警察参与社区矫正是社区矫正未来发展的现实需要。 （二）社区矫正对象数量不断增加        我国社区矫正从2003年开始试点，2009年在全国全面试行。经过20余年实践经验证明，社区矫正是完善刑罚执行、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度，对维护社会和谐稳定，推进平安中国、法治中国建设发挥了积极作用。同时，社区矫正的人均执行成本只有监狱的1/10，矫正期间再犯罪率控制在0.2%，是有效降低行刑成本及狱内交叉感染的重要手段，实践证明社区矫正符合我国国情，同时也与国际形势接轨。在许多国家中，刑罚模式已进入到以非监禁刑为主的阶段，适用社区矫正的人数大大超过监禁人数。就我国而言，随着市场经济快速发展，社会变得更加开放、包容、多元，加以国际形势的影响，刑罚的轻刑化在我国已经成为必然的发展方向，2024年全国两会最高检所做报告进一步强调了宽严相济、轻罪治理的主张，司法部的高层也多次说过社区矫正对象未来将可能超过监禁人数。根据司法部公布数据显示：全国每年接收社区矫正对象50多万人，呈逐年上涨趋势。同时，随着社区矫正的不断发展和深入，人员构成也日趋复杂，吸毒、职业犯罪、外国籍等特殊社区矫正对象越来越多，面对日益庞大的社区矫正人群和复杂的犯罪构成，社区矫正工作队伍的建设和执法权力的完善就显得更为重要。所以，配置更加专业化、职业化的警察是必须提上日程的制度建设要求。 （三）劳教所转制后戒毒所等部门警力闲置        虽然《社区矫正法》并没有明确规定警察参与社区矫正工作的内容。不过，在实务层面，自社区矫正改革开始时就表现出对于警察参与社区矫正工作的现实需要。参与的主体来自于与司法所同属司法行政系统的监狱及劳教警察。在劳教所改制为强制隔离戒毒所及其他司法行政力量后，这部分警察一直是参与社区矫正工作的不可忽视的储备力量。近年来随着中国的禁毒力度和强制戒毒模式进一步加强；定期污水检测技术、毛发检测技术的成熟及广泛应用；各种新型毒品一经出现即被扑灭；执法系统的应收尽收制度严格落实；社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复三者之间的无缝衔接等原因，吸毒行为大幅度减少，强制隔离戒毒人员也断崖式减少，很多强制隔离戒毒所面临无人可收的状况，有些地区的强戒所目前已开始转型为社区矫正，如赤峰市、通辽市戒毒所停止收治戒毒人员，民警全员参与社区矫正工作，再如劳教转制过程中，成立的哈尔滨市社区矫正支队，专门从事社区矫正工作，在多年的实践中发挥了不可替代的作用。司法部为了统筹安排警力资源，一直在推动刑罚执行一体化建设，在《司法部关于推进刑罚执行一体化建设工作的意见》中指出，监狱改造和社区矫正是刑罚执行的重要组成部分，具有很强的政治性、政策性和法律性，在全面依法治国中担负着重要作用。加强刑罚执行一体化工作是贯彻落实中央决策部署、全面深化司法体制改革的一项重要内容。所以，警察参与社区矫正工作具有政策支持可行性。 二、人民警察在社区矫正工作中的显著作用 （一）社区矫正的性质决定需要警察参与        《社区矫正法》虽然没有明确社区矫正的性质，但根据本法的宗旨及目的，已往社区矫正实践人们已经形成了普遍的共识，社区矫正管理局的司法解释，《社区矫正术语》的相关表述，专家学者的研讨意见，社区矫正具有刑事及刑罚执行性质，这决定了社区矫正的工作内容要依法对在社会上服刑或接受监管的罪犯进行监督、教育和改造。这些工作范畴包含了一些需要强制执行的内容，比如对社区矫正对象禁止令的执行，以及针对严重违反监管规定、脱管脱逃等违法犯罪行为采取必要的强制手段和强制措施等。从我国目前的法律制度和相关法律规定来看，与罪犯有关的执法活动都明确规定由人民警察实施。比如，死缓或有期徒刑是由监狱的警察执行；对管制、缓刑、假释、暂予监外执行等罪犯实行社区矫正，也应由警察参与执行。所以，社区矫正确有必要在社区矫正机构配备一定数量的专职警察，由警察代表国家行使强制力,这样既可以确保社区矫正惩罚功能的实现，同时也有利于推动刑事执行一体化改革，保证我国法律和执法制度的统一和协调。 （二）社区矫正工作的内容决定需要警察参与        社区矫正的工作对象都是具有一定人身危险性和社会危害性的服刑人员，特别是目前社区矫正对象中大多数是缓刑犯、管制犯，这些犯人基本上没有监狱服刑经历，很多人在刑意识和法律意识比较淡薄，而社区矫正工作人员缺乏相应的职权和执法手段，无法对服刑人员形成有效震慑力。实践当中，社区矫正对象不服从监管，冲撞甚至打骂社区矫正工作人员的事情时有发生，不但工作人员的人身安全受到威胁，在行刑开放的模式下，还存在对民众生活安全的威胁等社会风险。换言之，如果社区矫正刑罚功能中本来具有的惩罚性被弱化，那么监管的质量和社区安全就很难保障。因此需要具有专业性和强制力的警察参与，确保社区矫正的目标得以实现。 （三）国内外警察参与的实践经验        社区矫正的实践证明，在社区矫正机构配备一定数量的专职警察对社区矫正工作顺利发展起到关键性的促进作用，如此显著的实践效果为我国社区矫正警察体制的构建提供了有力的实证支持。鉴于社区矫正中警察缺位造成的工作困境，我国某些地方大胆试验，从监狱或戒毒等系统抽调警察参与社区矫正工作，北京、上海、江苏、安徽、黑龙江、湖北、湖南、广西、云南、内蒙等省（区、市）相继采用类似的做法，“刑罚执行一体化”推进以来，警察参与更是在全国范围内普遍采用。据司法部社区矫正管理局的统计数据，目前全国有 27个省 3000 多名司法行政机关人民警察从事社区矫正工作，从实践效果看，社区矫正配置警察强化工作实效，完善执法规范，有效提升了社区矫正的质量，我国社区矫正对象在矫正期间再犯罪率一直处于0.2%的较低水平。考察当今世界社区矫正管理体制发现，欧美许多发达国家设置以矫正官 ( 缓刑官、假释官 ) 为主的工作模式，在法律上赋予其执法权力，在执行公务期间可依法适用手铐、电警棍、催泪器，部分州的工作人员配发枪支。从我国现有的法律规定看，一般只有人民警察才能依法配备和使用警用装备。在俄罗斯，社区矫正管理人员属于警察，依法拥有相应的职权，如罪犯逃避矫正等情况下可采取缉拿并短期控制其人身自由的权力，以及紧急情况征用公民财产等警察权力。国外社区矫正的刑罚实践，为我国构建社区矫正警察工作模式提供了有益的经验和启示。 三、推进警察参与社区矫正工作的制度保障 （一）目前警察参与社区矫正存在的问题        社区矫正警察在实践中已经在全国范围内以不同方式开展工作，但缺乏立法的支持。2003 年7月10 日，“两高两部”联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》明确规定：“街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”，未提及任何社区矫正工作人员的执法主体资格和执法权限。2012 年司法部颁布的《社区矫正实施办法》，也一样未予明确规定。《社区矫正法》也没有明确规定警察参与社区矫正工作的内容。这种状况在客观上导致了两种后果：一是警察在社区矫正工作中的地位不明。警察从事哪方面工作及如何开展无据可查。二是违背了法治的要求。法治实践的共识：“对于国家行政机关等‘公权’来说，法无授权即禁止，凡是法律没有明确规定的权力，任何国家机关都不得行使；这是法治的基本要求。参加社区矫正工作的警察是在行使公权力，《社区矫正法》并无明确授权的情况下，警察从事社区矫正工作实际上是于法无据。 （二）明确人民警察地位的重要性        如果实践运行中急需解决的实际问题例如社区矫正警察的配置一直悬而不决，对实际工作将带来极大的困扰和隐患，法律与实践相离甚远，时间一长，受损将不只是社区矫正的实际工作，更严重的是危及法律的权威。我国改革开放几十年的立法传统里有鲜明的“中国特色”，“司法推动主义”是其中的主导模式之一，即“司法机关改革试验先行”，“立法机关将成熟的改革经验上升为法律”。十八届四中全会的决议指出：“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟，需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”的做法。社区矫正用警在全国实践中被广泛应用，如前所述具有十分重要的作用，将其纳入法律势在必行。 （三）及时完善相关法律制度保障        理论界一直在推动社区矫正警察队伍问题应该上升到国家法律层面，自 2003 年以来，不断有全国人大代表、全国政协委员陆续就社区矫正警察队伍的问题提出议案。2018 年3月全国政协委员、华南农业大学副校长温思美向全国政协提交了《创新社区矫正制度助力平安中国建设》提案，建议在广东等沿海发达省市先行先试，在全国率先建立社区矫正司法警察队伍。全国人大代表秦希燕也曾提出建议, 修改《人民警察法》，将社区矫正执法人员纳入警察编制。目前主要是整合监狱、戒毒等工作系统的警察资源。一方面，随着今后非监禁刑的进一步发展，监狱与社区矫正此消彼长，部分监狱警察本身要考虑转型，另一方面在某些戒毒任务不太繁重的地区，在国家不增加司法警察编制基数的情况下，剩余的戒毒警力可以充分利用，还有一部分是在劳教向戒毒转制过程中，设置的专门从事社区矫正工作的警察队伍，这些将成为国家配置社区矫正警察的重要来源。它既可以利用原来的警察资源，避免国家人力财力的浪费，又符合社区矫正工作对警察的需要。因此建议《社区矫正法》或《人民警察法》在日后修改时要明确社区矫正警察的身份，同时还需要规定社区矫正警察的权利保障内容，并加以细化，完善救济途径，切实维护他们的正当权益，以保证社区矫正警察队伍的生命力和战斗力，从立法层面解决社区矫正的实践性和制度性问题，为社区矫正工作的持续健康发展保驾护航！

对社区矫正用警的商榷与思考