社区矫正宣传网

作者：焦暄旺        为纪念《社区矫正法》实施三周年2023年7月1日，由中国政法大学犯罪与司法研究中心、海德智库社区矫正法治研究院、法商智库预防犯罪战略研究院、社区矫正宣传网联合主办，福建爱恩教育投资集团有限公司协办的纪念《社区矫正法》实施三周年暨中国式社区矫正现代化建设和RNR智慧矫正系统及其应用专题视频研讨会召开，该会议从中午十二点开始，持续到晚上20时30分许。        本文为广东国智律师事务所专职律师、中央司法警官学院司法人权研究中心研究员纪金锋（笔名：焦暄旺）的发言全文。        今年是社区矫正试点20周年，今天是社区矫正法施行三周年，一个特殊的年份，一个特殊的日子，对于社区矫正很有纪念意义。中国有个传统，逢十要庆祝，例如每十年我们国家都要大庆。三也是一个重要的数字，俗话说万物含三,逢三必变。就是过了三年，肯定会有一个大的变化，大的突破。而我们社区矫正今年三和十都遇到了。        言归正传，我今天发言题目是《社区矫正法》施行三年观察与若干思考，根据我的观察泛泛而谈一下我的感触、想法。《社区矫正法》施行三年来，成绩有目共睹，前几天，民主与法制周刊也刊登了一个系列文章《社区矫正工作的北京实践》《社区矫正社会化的浙江模式》《社区矫正看上海》，再往前一点，6月9日开始的全国社区矫正工作培训班，很多省份也做了经验交流。        三年来，各地社区矫正加大宣传，社区矫正的知晓度越来越高，以我们律师行业为例，我本人是2020年从原单位出来从事律师的，当我刚刚从事律师执业的时候，我们所一百多个律师知道社区矫正的人微乎其微，包括很多刑事律师，但目前，我们很多刑事律师开始越来越关注社区矫正，特别是社区矫正的调查评估，前两天，我们国智所和广州市司法局也签订了社区矫正框架合作协议。        三年来，我们依法开展社矫工作的意识越来越强。从2020年7月1日开始，我们真正实现从依据规范性文件开展社区矫正，到依法开展社区矫正，进入了社区矫正法治新时代。        三年来，我们社区矫正成果也显而易见，通过我们社矫工作，有成千上万的社区矫正对象被我们从再犯罪的边缘线挽救回来。        当然呢，在看到成绩的同时，我们更应该关注我们依然面临的困境，只有关注这些问题，并采取措施解决，才能推动我们社区矫正在法治的道路上高质量发展：        一是不少地方社矫机构尚未设立，依法开展社矫工作任重道远。一部法律的实施，三个问题很关键：谁来干？干什么？怎么干？谁来干就是工作主体问题。根据《社区矫正法》第九条：社区矫正机构负责社区矫正工作的具体实施。可见，社区矫正机构是法定的社区矫正具体实施主体，在法律实施后，非法定主体就不具有实施社区矫正的合法性。可是令人遗憾的是，直至今日，仍有相当数量的地方社区矫正机构仍没有成立，不能不说是法律实施中一个比较大的缺憾。前几日司法部关于社区矫正的新闻发布会亦提到：目前全国省、市、县三级依法在人民政府设置社区矫正机构的建成率分别达到78%、73%、68%。可见我们县区级还有32%的地方没有成立社区矫正机构，没有社区矫正工作的法定主体。虽然《社区矫正法》第九条也规定：县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施。根据《社区矫正法》释义，省、市、县三级都可以设置社区矫正机构，各地方是不是要省、市、县三级都设置社区矫正机构，应根据本地开展社区矫正工作的实际需要。我认为，县级社区矫正机构是必须设立的机构，而省、市则根据工作需要设立。我们《社区矫正法实施办法》第九条第二款规定：未设置县级社区矫正机构的，由上一级社区矫正机构具体承担。也印证了县区级社区矫正机构是要应该而且必须要成立，否则就由上级社矫机构完成。当然，该条规定也未有地方真的能落实，县级没有成立，由地市或者省级社区矫正机构来施行，如果省级没有呢，如果真那样，也真要闹出笑话了。法律的生命在哪里，在于其实施。但可惜的是，对于主体这一块，至今不少地方仍没有按照规定实施。（对于此，笔者也写过一篇呐喊！说好的社区矫正机构呢？）        二是社区矫正实务研究力量分散，实务研究与实务需求存在一定脱节。《社区矫正法》全文7章63条，每个字词句读起来都很简单清晰，所以导致很多人都以为社区矫正工作很简单，不管什么专业的人看个《社区矫正法》《社区矫正法实施办法》都可以品头论足几句。但实务中真正遇到的问题却比法律中要复杂得多，有些需要结合相应的法律理论去解读，有些需要立法机关去解释，有些需要结合立法精神去理解，有些需要结合刑事政策去把握。某位省级社区矫正管理局领导说的一句话我很认同：开始接触社区矫正法，感觉什么都懂，但接触到实务案例却发现异常复杂，很多都需要思考研究。        以社区矫正对象撤缓为例，如果社区矫正对象入矫后违法，需要撤销缓刑由社区矫正机构提请，这个法律规定很明确，但是如果社区矫正对象都没来报到就违法呢或者解除矫正后，发现应当解除矫正情形的，由哪个机关提请？社区矫正对象在矫正期间违法，但该行为超过追诉时效，或者提请行政复议、行政诉讼，这时能否提请撤缓收监？……等等，这些实务中反复遇到的问题却鲜有研究。而这些问题又往往反复困扰实务界，甚至在不同地方出现不同做法。        三是缺少社区矫正配套制度，形成执行空白地带。《社区矫正法》第二十三条规定：社区矫正对象在社区矫正期间应当遵守法律、行政法规，履行判决、裁定、暂予监外执行决定等法律文书确定的义务，遵守国务院司法行政部门关于报告、会客、外出、迁居、保外就医等监督管理规定，服从社区矫正机构的管理。根据该规定，报告、会客、外出、迁居、保外就医等规定均应该由司法部制定，但遗憾的是目前尚未有配套规定，虽然少部分地方在细则有部分内容，或者有些地方有规范性文件，但无论是《刑法》《刑诉法》还是《社区矫正法》，均规定是由国务院司法行政部分才能制定此类规范。        再例如《社区矫正法》第28条第2款规定：对社区矫正对象的考核结果，可以作为认定其是否确有悔改表现或者是否严重违反监督管理规定的依据。第二十四条　社区矫正机构应当根据裁判内容和社区矫正对象的性别、年龄、心理特点、健康状况、犯罪原因、犯罪类型、犯罪情节、悔罪表现等情况，制定有针对性的矫正方案，实现分类管理、个别化矫正。根据这两条，我个人理解，既然考核结果可以作为是否悔改的参考，既然悔罪可以作为分类管理的依据，那么奖惩与分类管理就适当挂钩，从而可以发挥从表扬等在分类管理中的作用，从而解决表扬的虚化问题，更有利于发挥表扬正向指引作用，但很多地方也没有配套制度。        四是追求创新亮点太多，基础研究不足。目前，各地社区矫正各种经验、各种方案、各种创新，各种亮点层出不穷，却反而对于基础工作下力不足。例如作为社区矫正工作，矫正方案本应起着牵引和核心作用，是社区矫正的总施工图，总抓手。《社区矫正法》规定要根据矫正对象制定有针对性的矫正方案，并且根据社区矫正对象的表现等情况相应调整。但很多地方并没有重视矫正方案的研究，甚至将矫正方案仅仅作为一种工作台账记录，本末倒置，虚化了矫正方案的引领作用，导致实际工作中社区矫正工作具有一定的随意性。当然，这个实现也要基于人力、物力的配套。        再如在智慧矫正中，近几年各种各样的在线教育平台，五花八门，我因为参与搭建汇智矫社区矫正教育平台，也对各地很多在线教育平台进行了观察、研究，就发现很多教育平台是为了建平台而建平台，为了完成在线教育而在线教育，没有真正去考察对比甄别，到底有没有对社区矫正对象进行教育的能力，有没有成体系的教育资源，有没有对教育内容进行甄别、筛选，有没有实现通过技术手段真正实现分类教育，有些只是为了解决有无问题，而没有注重质量效果，更没有对教育的结果进行有效评估与运用。        五是以“画地为牢”维稳思维依然存在，监督管理思维很多地方尚未真正树立。对于四类罪犯，刑法中缓刑是用的考察机关、假释规定的是监督机关、管制和暂予监外执行是执行机关，作为缓刑和假释，一个主要是考察、一个是监督。但在实际中，监督管理被等同于了监管，“画地为牢”管住思维还是比较常见，但现实中在这种开放式的环境中，很难实现。实务中，因此而压力很大。        其实我个人觉得我们社区矫正其实类似行业监管，如市场监督管理局对食品、药品经营管理，应急管理局对消防的管理，规定若干制度，加上若干实地查访，发现问题就依法处理。当然存在有些隐患、苗头不一定能发现，这很正常。社区矫正我觉得其实也一样，落实若干制度，发现违法就处置，而在现有的投入和矫情下，我们过于强调和夸大预防功能，导致实务中很累。社区矫正，从含义上就可以看出，落脚点更主要的是“矫”，通过红线的划定让其不敢违反，这个其实就是我们的监督管理工作；通过教育让其不愿违反，这个就是我们的教育，目前，这项很重要的工作在不少地方有被虚化的迹象；通过帮扶让其解决困境，防止其被动走上违法犯罪的道路（当然帮扶是根据需要开展，并非每个人都需要，我反对那种集中搞职业技能培训，如果都有工作了，还强制去职业技能培训，反而丢了现有工作，是否合适呢？）；通过综合的措施，从而帮助其走上人生正途。之所以工作者目前觉得累，压力大，主要是还是被各级逼着用监管的思维在干，同时放大了责任。        当然，也包括检察院的检察监督，很多地方也是按照监管思维在做，根据《人民检察院刑事诉讼规则》检察院对刑罚执行和监管执法活动实行监督，可以根据下列情形分别处理：        （一）发现执法瑕疵、安全隐患，或者违法情节轻微的，口头提出纠正意见，并记录在案；        （二）发现严重违法，发生重大事故，或者口头提出纠正意见后七日以内未予纠正的，书面提出纠正意见；        （三）发现存在可能导致执法不公问题，或者存在重大监管漏洞、重大安全隐患、重大事故风险等问题的，提出检察建议。        按照规则，要存在工作人员违法或者重大漏洞才予以纠违，且一般情况只是提出口头意见，但有些地方只要社区矫正对象违反监督管理规定，就给个书面纠违，明显背离了该制度，也进一步导致社区矫正工作人员采用监管思维不断加压，防止社区矫正对象违反监督管理规定。当然，这种情况发生也跟考核有关，据我了解检察机关刑执部门有检察建议、纠违的考核指标，但问题核心是一旦把这个纠违数量多少作为工作考核指标，势必导致检察机关去多找毛病，多发纠违。而作为社区矫正机构又将将检察机关少发纠违为目标，这样截然相反的目标，势必导致会带着放大镜看问题，工作越做越难！（笔者写过一篇：呼吁|善待社区矫正工作者，不能让他们靠“天”吃饭！） 几点建议与思考        1、从上而下，推动“四统一”。《社区矫正法》既然规定了社区矫正机构负责社区矫正工作的具体实施。那么就应该自上而下，成立统一的社区矫正机构，而不是既有局、也有大队、也有中心，还有办公室、社矫股，遍地开花，缺乏应有的严肃性。同时根据《社区矫正法》第十六条：国家推进高素质的社区矫正工作队伍建设。作为一项严肃的刑事执行工作，就应当有统一的工作服装、统一的执法证件、统一的执法程序，这些都是作为一支执法队伍起码的配备与要求，只有这些基础的具备了，才能慢慢朝着《社区矫正法》第十六条提出的：不断提高社区矫正工作的规范化、专业化水平的目标努力。        2、整合各地司法职业警官学院等社矫研究力量，建立高素质社区矫正工作者队伍。目前全国已经有数所院校设立社区矫正本科专业、很多司法职业警官学院设社区矫正专科（“《社区矫正法》实施暨专业建设”学术研讨会在中央司法警官学院顺利召开），另外有像我们海德智库社区矫正法研究院等智囊机构，实务界要充分利用这些资源，通过委托研究、横向课题等多种方式，引导为解决实务中遇到的困境提供决策参考和智力支持，让理论界和实务界更紧密的联系在一起，实现理论与实务的良性互动，而不是现在的实务与理论两条平行线、两张皮，各干各的。同时，我们在招录社区矫正工作者中，要积极争取政策支持，借鉴公安对口专业招录等方式，将社区矫正的优秀毕业生招录到社区矫正机构，充实社区矫正工作队伍，解决目前招的不懂，懂的不用问题，真正为专业化队伍打下基础。         3、加快社区矫正法配套制度的落地。要按照社区矫正法的规定，完善相关配套制度。如根据《社区矫正法》第二十三条，国务院司法行政部门要完善报告、会客、外出、迁居、保外就医等监督管理规定，让各地监督管理有法可依。要根据《社区矫正法》第十六条，完善社区矫正工作者职业保障，自上而下制定职业保障的规定，让社区矫正工作者更有动力。还有根据《社区矫正法》第七条对在社区矫正工作中做出突出贡献的组织、个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。各地要积极推动依法开展表彰的，提高社区矫正工作者、志愿者的职业自豪感。《人民调解法》规定要表彰，每年各地铁打不动进行表彰，为什么社区矫正也规定要依法表彰，为什么就不能有呢？        4、在社区矫正委员会机制下，完善考核和追责机制和标准。在目前的国情下，考核和追责无疑是一根重要指挥棒，对于社区矫正的定位、方向起着至关重要的导向作用。但现在由于决定机关或其他参与机关缺乏对社区矫正的考核、追责机制，部分单位亦不重视法律赋予的社区矫正工作，但问题最后都会聚集在了社区矫正机构，让社区矫正机构去解决，这项工作本来就难，继而导致难上加难。建议在社区矫正委员会的机制下，制定完善对社区矫正成员成员单位的统一考核、追责标准，实现一把尺子衡量、一个标准追责，推动各成员单位都能重视社区矫正，实现同频共振，推动社区矫正高质量发展。         总之，我还是觉得应该围绕《社区矫正法》的每一条进行落实、细化，先把法律规定的落实好，让法律的精神等落地生根发芽，让社区矫正工作依法开展，让立法精神能渗透到每一位社区矫正工作者的心中，只有这样，才能为我们社区矫正工作进入新时代、为社区矫正工作高质量发展打下基础。

焦暄旺|《社区矫正法》施行三周年观察与思考