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本网安徽黄山讯（歙县司法局江立军） 摘    要：“队建制”是法定的发展趋向，是现实的需要和可行性的趋向。社区矫正“队建制”当前存在案件管辖与法不符、社区矫正机构未根据需要依法设置、执法办案力量不符合扁平化的管理要求、场所设置与实战脱离、试点缺少顶层设计等问题。探索建立以落实司法责任制为核心的社区矫正“队建制”，形成社区矫正机构（大队）一体牵引，社区矫正中队全工作流程负责，监督管理小组全程监管个案的格局。设置社区矫正机构（大队）、若干个直属中队（不建议为派出机构），中队包括若干个监督管理小组，由干警、辅助人员及其他人员组成。大队主要职责为审核审批，处理与上下级矫正组织及相关部门的衔接、协调、配合事项（委员会办公室职能），中队整体组织实施所有监督管理、教育帮扶的工作，干警、辅助人员组成的监督管理小组实施所辖个案的具体监督管理、教育帮扶措施。 关键词：矫正“队建制”; 实体化、实战化; 直属中队; 全流程案件责任制        我省社区矫正“队建制”在滁州、蚌埠、淮北等市及其县区推进以来，已经在机构编制、专职队伍上、场所建设上、规范执法上实现新突破。2022年年9月全省社区矫正体制改革推进会后，歙县借鉴相关市县的工作经验，通过调研形成《歙县社区矫正“队建制”建设试点工作方案》，2023年1月3日歙常纪字（2022）32号同意实施此方案。此后相关工作有序推进，目前已完成社区矫正城区中队办公场所建设、聘用司法行政辅助人员并纳入保障经费，正向歙县县委机构编制委员会提交《关于歙县社区矫正大队下设三个社区矫正中队的请示》以利全面推行。当前，我县的社区矫正“队建制”工作已经“破局”，调研机构、机制等可行性方案，使社区矫正“队建制”试点在正确的轨道上，做好设计十分必要。 一、社区矫正“队建制”的发展趋向        1.法定的发展趋向。在刑法和刑事诉讼法中，对执行社区矫正的主体统一称呼为“社区矫正机构”。《社区矫正法》第九条“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施”。《社区矫正法》第九条“司法所根据社区矫正机构委托，承担社区矫正相关工作”。《社区矫正法实施办法》第十条是完全相同的表述。《社区矫正法实施办法》涉及社区矫正条文均并列表述为“执行地社区矫正机构、受委托的司法所”。        法律明确将社区矫正机构作为社区矫正工作的法定主体，机构如何设置虽未作出具体规定，下一步必然要建立与社区矫正工作相适应的工作力量，这个工作力量必然是社区矫正机构所涵盖的，而不需要目前“执行地社区矫正机构、受委托的司法所”并列的形式，委托作为一种特殊情况。《社区矫正法》第二条 “对被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正。对社区矫正对象的监督管理、教育帮扶等活动，适用本法。”目前本省把“社区矫正对象的监督管理、教育帮扶”再下分给司法所“社区矫正对象的日常的监督管理、教育帮扶”缺乏明确的划分边界。没有依据《社区矫正法》将社区矫正对象的监督管理、教育帮扶从司法所剥离，应该讲是受2012年《社区矫正实施办法》的影响，沿袭了相关做法。        2.现实的需要和可行性的趋向。社区矫正机构是否应朝着“队建制”的方向建设，以我县为例，当前的社区矫正对象呈现两升趋势，一是社区矫正对象数量上升，从2022年初约160人左右，目前已210多人；二是社区矫正对象的更迭速度上升，当前社区矫正期限在6个月内的矫正对象约占40人。建立与这种发展态势相适应的工作力量已是急需解决的问题，建立什么样的工作力量，多大的力量需要科学地认证，不至于出现“翻烧饼”式的工作反复，造成浪费。        以当前各地试点的经验看，做大做强社区矫正机构是必然的趋势，司法所逐步退出社区矫正工作（或者说职能性工作，而同属司法行政部门管理，配合性的工作仍是其工作内容之一）是必然的趋势，社区矫正机构向实体化、实战化转变是必然的趋势，所有社区矫正力量直接隶属于社区矫正机构，工作机构“扁平化”是必然的趋势。从目前来看社区矫正“队建制”无疑为社区矫正机构一种比较切合的设计，除我省外，近年来浙江台州、山东济南、辽宁本溪、湖北武汉、湖南武冈等地积极探索社区矫正队建制建设，取得了良好的实践效果。        从社区矫正机构向实体化的方向来衡量，社区矫正机构即为矫正大队，矫正大队下隶属若干个中队最贴合法定的本义。司法体改革的方向是司法责任制，刑事执法办案公检法司各管一段，不能在这一段上再行分段，检院、法院也已先行一步，取消了原起诉、立案等分段的形式，改为若干个部。“队建制”正是与此相契合的。 二、社区矫正“队建制”当前存在的问题        1.案件管辖与法不符。目前社区矫正案件中,日常管理大量是由各司法所承担。与《社区矫正法》第九条“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施。司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。”不相符。        2.社区矫正机构未根据需要依法设置。“社区矫正机构”是刑法、刑诉法、社区矫正法等法律法规中对执行社区矫正机关的统一称呼,要求由县级根据需要依法设置。但目前我办不是符合国务院《机构设置和编制管理条例》依法设置的机构,增设也未经法定权限部门核准。当前工作力量薄弱，专业性欠缺，许多监管工作仍由司法所承担。因矫正对象分布严重不均,部分司法所监管幅度过大，力不从心,违规违法风险外溢，对社会平安稳定造成影响。办案中由机构设置造成的顽疾已经暴露，比如当前大量矫正案件在入矫时间上存在问题，法定是法律文书生效10日内，这其实就是法律文书送达的期限，而5日内是通知，社区矫正对象也应在法律文书送达的期限内报到，才能正确执行社区矫正期限。因送达时间不一，往往不能按轿正起始日执行，延后的时间事实减少了社区矫正期限。如计算到司法所的时间，有可能更甚。        3.执法办案力量拉得过长，强行分段，不符合扁平化的管理要求，减弱了工作力量的集中使用，不符合司法责任制的改革趋向。构建省、市、县、乡四级社区矫正组织不切合需要，管理传导耗损过大，宜只设立县一级社区矫正机构，向实体化、实战化转变，形成顺畅的的扁平化管理体系，其余层级只设委员会办公室进行协调工作。        4.场所设置与实战脱离，使用效率低下。"三区十八室"的设置过于超前，不利于将主要资源投入到急需解决问题上。一切辅助手段必须服从办案的效率要求，包括智能化、专业化场所。我国社区矫正机构设置的选择，应该从国情出发。我国目前经济发展的总体水平还不算太高，公民的法治素养有待进一步提高。我国采用福利型和保护型的管理条件还不是很充分，目前采用惩罚监管型的定位比较符合国情，场所设置应摒弃一些设置，主要保留与惩罚监管相适应的宣告、训诫、集中教育以及中队办公需要的场所。        5.缺乏以全流程案件责任制为核心的一套社区矫正内部运行机制。从先行的市县来看，都建立了各功能室及工作人员的职责。而对案件如何分派，如何主办，社会力量如何调动都没有明确规定。某些中队出现160余名矫正责任人均为中队长的有违常识情况，这是因为中队的工作力量有的分派入矫报到，有的指派查访，有的出去调查评估，降低了管理效能，同一个矫正对象信息及管理造成人为隔裂。        6.“队建制”试点缺少顶层设计。任何试点必须在一定的设计框架内进行，否则就带有盲目性。在试点机构设置、编制、场所、运行机制应有建议性模式，以确保试点工作方向不走偏。特别是机构编制从上至下没有一个指导性文件，基层无法突破这个“瓶颈”，只好搞变通，最终可能形成不适应司法体制改革、不适应实际工作需求的样式，当前试点中均存在“专职不专”问题。试点应侧重管理制度方面，要加快建立社区矫正中队开展工作急需的制度，如社区矫正中队日常管理、岗位职责、工作流程、考核评价、学习培训、部门联动等制度，通过依法健全体制机制，让队建制建设的效果更加凸显。 三、社区矫正“队建制”工作机制的可行性研究        1.建成什么样“队建制”。建立与司法体制改革总体方向相适应的，以落实司法责任制为核心的社区矫正“队建制”，社区矫正机构（大队）一体牵引，社区矫正中队全工作流程负责，监督管理小组全程监管个案的格局。设置社区矫正机构（大队）、若干个直属中队（不建议为派出机构），中队包括若干个监督管理小组，由干警、辅助人员及其他人员组成。大队主要职责为审核审批，处理与上下级矫正组织及相关部门的衔接、协调、配合事项，（委员会办公室职能），中队整体组织实施所有监督管理、教育帮扶的工作，干警、辅助人员组成的监督管理小组实施所辖个案的具体监督管理、教育帮扶措施。        2.“队建制”能否整合充足的工作力量承担相应的社区矫正工作。我县是山区县，交通受限，社区矫正对象数量分布极不均衡，目前在矫社区矫正对象210名，分布在24个乡镇，有4个乡镇和开发区暂无社区矫正对象。且向中心城区汇聚是不断地加深的趋向。中心城区现有60名左右，附近10公里内的几个乡镇约占60名左右。且现在较偏远乡镇的矫正对象有两个或多个住址，在中心城区附近务工地有住址的人员还会占约30人左右。只能留置在偏远乡镇进行矫正的对象也就约占50人左右。150名左右中心城区附近矫正对象如果按2个中队进行划分，每个中队约75名，按3个矫正小组来设置，每个矫正小组约25名左右，这样的管理幅度在专职承担社区矫正工作，其管理幅度是科学的，能将工作干深干细，干出特色的，剩余偏远乡镇矫正对象50人左右（中队力量充足后，这个数量仍有条件减少）完全可以委托或就专门事项委托给相关司法所，一般为1-2名。如目前矫正大队人员不变，有6--7名干警和6--7名辅助人员就能很好地承担相应的社区矫正执法监管工作。这样集中使用力量解决了矫正对象多的乡镇工作人员不能专职办理矫正且幅度过大的矛盾，在不改变总编制的情况下，从多于3个编制的乡镇腾出6--7个编制干警，卸去矫正业务腾出1个编制对相关乡镇来讲的多赢的。上级司法行政甚至可以将腾出的空编下达给试点的区县。社区矫正对象向中心城区聚集的趋向在各地仍在演化中，设置2-3个中队集中进行社区矫正监督管理是解决当前社区矫正工作瓶颈问题的关键。        3.“队建制”能否适应以落实司法责任制为核心的司法体制改革总体方向。改革上不成功关键是否建立了科学的司法责任制，建成大队管理、审核，中队实战的“队建制”模式完全符合执法力量向一线聚集，执法力量“扁平化”的改革方向。“队建制”建成后，在县域范围内将不再受行政区划管辖的限制，矫正大队承担案件总体管理分派、审核（审批）及矫委会办公室的管理职能，中队管实战，入矫直接入中队，直接由监管办案小组受理，承担从入矫至解矫（终止）的全流程办理，没有类型和区域的划分，司法所不再承担这项职能。        在刑事案件的办理中，公检法司各管一段，从检察院、法院近几年的改革看，核心也在改革办案的机构设置和案件的管理制度，他们均摒弃了同一案件在自身范围内办案分段的设置（比如原检院分起诉、批捕、监所等科室），而统一设置为若干个部，实施自管段内的全流程办案。        社区矫正作为司法行政部门“一项统筹、四项职能”（县级无立法其实只有三项职能）中的社区刑事执法职能，执法力量向一线聚集，执法力量“扁平化”仍在起步阶段，社区矫正工作建制改革仍有很大的潜力，省、市不在矫正实战力量范围，完全可不设矫正机构，而由省、市分管领导和相关部门组成社区矫正委员会，将省、市司法体改革中腾出的编制下放到基层，充实社区矫正工作。县级社区矫正机构也可由一名专职副局长担任负责人，腾出足够的力量充实中队实战。 参考文献 [①] 《中华人民共和国社区矫正法》 [②]《中华人民共和国社区矫正法实施办法》 [③] 《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》 [④] 刘强．《我国社区矫正机构设置探析》

社区矫正“队建制”的发展趋向、存在问题与可行性思考