<p style="text-align: justify;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"><strong>作者:</strong>刘强,上海政法学院教授、法学博士、社区矫正研究中心主任。<br />
<strong>来源:</strong>原发表于《警学研究》2020年2月第1期。该文因篇幅限制删去了部分内容(引言、主题词、尾注等)。</span></span></p>
<p style="text-align: justify;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 社区矫正是完善刑事法律体系和刑罚执行、推进国家治理体系和治理能力现代化的 一项重要制度。做好社区矫正工作首先需要明确其基本任务,如果基本任务不明确易导 致工作方向的偏差,则难以正确发挥好刑罚执行的功能,不利于划清社区中相关部门的职责分工,不利于提高工作效率。鉴于至今我国对社区矫正的任务认识尚不统一,因此, 有必要对此进行专题讨论。<br />
<strong>一、问题的提出</strong><br />
我国在2003年开始社区矫正试点。由于“社区矫正”是一个舶来词,而且对该词的翻 译和理解存在争议,[1]因此,明确其工作任务具有重要意义。什么是任务?任务是实现一 定目标的手段和路径。社区矫正的最终目标是促进社区矫正对象顺利融入社会,预防和减少犯罪。需要通过什么样的手段和路径来实现这一目标呢?在对社区矫正任务的设定和理解表述中可分为官方的设定和学者的观点。<br />
官方设定的任务从试点阶段的三项变为现在的两项。2003年7月“两院两部”《关于开 展社区矫正试点工作的通知》①就社区矫正的任务作出了如下规定:“1. 按照我国《刑法》 《刑事诉讼法》等有关法律、法规和规章的规定,加强对社区服刑人员的管理和监督,确保 刑罚的顺利实施。2. 通过多种形式,加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公 德教育,矫正其不良心理和行为,使他们悔过自新,弃恶从善,成为守法公民。3. 帮助社区 服刑人员解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题,以利于他们顺利适应社会生活。”据此,将社区矫正任务归纳为三项:监督管理、教育矫正、帮困扶助(后来改称为适应性帮扶),这三项任务一直延续到2019年。在2016年12月国务院法制办出台的《中 华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》中,将社区矫正的任务归纳为两项:监督管理与教育帮扶,即将原有的教育矫正和帮困扶助合并为一。全国人大常委会2019年12月通过 的《中华人民共和国社区矫正法》第2条,保留了将“监督管理与教育帮扶”作为社区矫正 基本任务的提法。值得关注的问题是:对于监狱工作的两项基本任务(惩罚罪犯、改造罪犯)是非常明确的,但是作为非监禁刑罚执行活动的社区矫正工作是否也应该有惩罚的 任务?“监督管理”能否等同于惩罚?<br />
学者对社区矫正任务的观点:多数基于“两高两部”设定的三项任务,只是在表述上略有不同,例如,执行法律、改造罪犯、帮助罪犯;[2]行刑、矫正、安置救济;[3]控制社会服刑 人员的人身危险性、帮助和保护社区服刑人员、促使社区服刑人员回归社会;[4]刑罚执 行、教育改造、帮助服务。[5]也有在三项任务的基础上略有增加,例如,刑罚执行层面的任 务(教育矫正、监督管理、帮困扶助);行政管理层面的任务(经费保障、制度建设、队伍建 设、机制建设);[6]执行刑罚、监督管理、矫正教育、危机干预、社会救助、恢复秩序。[7]有少 数学者提出惩罚的任务,例如,惩罚、改造、帮助、调查和恢复,[8]认为应该明确社区矫正 的惩罚功能、任务和目的。[9]在2019年全国人大常委会审议社区矫正法时,也涉及到了对 社区矫正任务的讨论。有的常委会组成人员建议增加“坚持惩罚与矫治相结合”的原则,以体现惩罚犯罪与教育矫正相结合的方针。[10]有的建议将惩治罪犯作为社区矫正法的立 法目的之一。[11]表明在立法机关中存在需要明确惩罚任务的呼声。需要提及的是,2013年 2月司法部在向国务院递交的《中华人民共和国社区矫正法(草案送审稿)》第3条(任务原 则)中,有“社区矫正坚持惩罚犯罪与教育矫正相统一”的规定。可以表明经过10年的社区 矫正试点试行,在司法行政系统内部形成了一定的共识,即惩罚是社区矫正的任务之一。虽然这样的规定未被社区矫正立法最后采纳,但由于惩罚是否应作为社区矫正任务事关 社区矫正工作的方向,所以值得认真探究。<br />
<strong> 二、明确惩罚任务的理由及重要性 </strong><br />
笔者认为,明确社区矫正的惩罚任务主要有两方面的理由:<br />
一是由社区矫正的性质决定。《中华人民共和国社区矫正法》(以下简称 《社区矫正 法》)第2条规定:“对被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正。”表明社区矫正的对象是在社区服刑的4种罪犯。“两高两部”在2003年、2005年、2009年颁布的3个关于社区矫正试点、 试行的文件中明确界定了社区矫正的性质是非监禁刑罚执行活动。这3个文件由于有“两高”的参与,因此,带有司法解释的性质。国家需要 运用刑罚的手段作为维护社会秩序和实现社会治理的最后防线。由于“刑罚的效果在于 执行,没有执行的刑罚只能是一纸空文,没有实际意义。”[12]国家行刑机构依法对生效刑事裁决所确定的刑罚的执行,是刑罚进入动态从而显示出生命力的过程,是刑罚的临床效力状态。[13]刑罚的本质属性是它的惩罚性。虽然社区罪犯的服刑场所在社区,但是他们与监狱罪犯一样,都有因其犯罪而接受国家刑罚惩罚的义务。虽然他们的犯罪严重程度 以及重新犯罪的危险性与监狱罪犯有所不同,暂予监外执行罪犯是因为其生理条件暂时 不适合在监狱服刑,但是在刑事法律中都明确规定了对他们在社区服刑期间的权利予以一定的限制和剥夺。这种限制和剥夺是基于他们的罪责而产生的后果,体现出刑罚执行 的惩罚性。尽管这样的惩罚力度与监狱罪犯相比,要宽松了许多,但是从性质而言,它是 属于刑罚惩罚的范畴。<br />
二是有《宪法》和法律的依据。党中央十九届四中全会决定进一步强调坚持《宪法》和 法律至上,完善以《宪法》为核心的中国特色社会主义法律体系。明确“惩罚”作为社区矫正任务是符合《宪法》《刑法》对犯罪分子的基本要求,也符合党中央决定的相关要求。我 国《宪法》第28条规定:“国家维护社会秩序,镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动, 制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪活动,惩办和改造犯罪分子。”《刑法》 第1条规定:“为了惩罚犯罪,保护人民”;第2条规定了《刑法》的任务“是用刑罚同一切犯 罪行为作斗争”。党的十八届三中全会决定提出:“完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律,健全社区矫正制度。”以上表明,党和国家对犯罪分子的基本原则是需要用惩罚的手 段与其作斗争,社区矫正的4种对象都是犯罪分子,社区矫正作为国家刑事法律体系中的重要环节,同样需要运用惩罚的手段实现预防和减少犯罪的目标。<br />
我国《监狱法》作为刑罚执行的法律,在第1条明确规定:“为了正确执行刑罚,惩罚和 改造罪犯,预防和减少犯罪,根据《宪法》,制定本法。”这表明了我国监狱工作根据《宪法》 明确了惩罚罪犯的基本任务。在我国监狱学的教科书和研究成果中,对监狱工作的惩罚任务早已形成共识,没有争议,[14]因为古今中外的刑罚都是对犯罪者实施的一种惩罚,而 刑罚执行是将国家对犯罪者的惩罚加以实现的过程。<br />
监督管理是否能等同于惩罚的任务?在理解上存在一定的分歧。主要有两种观点:<br />
一 种观点认为监督管理本身具有惩罚性。因为根据《刑法》的规定,对管制、缓刑、假释、暂予 监外执行罪犯在社区服刑期间, 对其参与社会活动和人身自由权利给予一定的限制,体现了对犯罪分子的惩罚, 对于缓刑犯和假释犯在服刑期间如果违反监管规定情节严重 的,还要强制性收监,让其在监狱执行原判刑罚或剩余的监禁刑罚。另一种观点认为对缓刑犯的监督管理不具有惩罚性。“对于缓刑犯的社区矫正则不能采用刑罚执行的惩罚方 式,而应该按照《社区矫正法》所规定与要求的基本原则开展工作,注重监督管理与教育 帮扶相结合,专门机关与社会力量相结合,在符合法治精神和人权保障的前提下,有针对 性地消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素,帮助其自觉自愿地改造成为守法公民。”[15] 这种观点其实是难以立足的。对于缓刑犯,法院已明确其罪责,并且被判处拘役或3年以下有期徒刑。只是因为这些罪犯符合一定的特殊条件,决定让其在社区服刑作为监禁的替代方式。但是《刑法》对他们规定的限制条件,实际上包含了罪犯即使不在监狱服刑,也要为犯罪付出一定的代价,承受一定痛苦与损失的体验。因此,对缓刑犯的监督管理无疑带有惩罚性。缓刑在《刑法》中的归类是在《第四章刑罚》的具体运用中,因此,对缓刑犯的惩罚在本质上是刑罚惩罚性的体现。<br />
由于目前对社区矫正监督管理任务在理解上是否具有惩罚性存在一定分歧, 因此, 笔者建议,对社区矫正的任务应该像监狱工作的任务那样,用“惩罚”替代“监督管理”,这 样的表述不仅包含了对社区罪犯带有强制性的监督管理,而且使监禁刑罚执行与社区刑 罚执行的任务保持一致和衔接,同时与《宪法》和法律保持一致。在对社区罪犯的管理中, 也有一些非强制性的监督管理。由于社区矫正,需要社会力量广泛参与,因此,一些非强 制性的监督管理可以更多动员社会的力量来参与。<br />
明确社区矫正工作的惩罚任务具有以下重要性:<br />
(一)有利于彰显刑罚的公平正义明示对犯罪分子的惩罚,有利于彰显国家对犯罪的严肃谴责和否定评价。目前社会上存在“缓刑就是无刑、假释就是真释、管制就是不管不制”的抱怨,说明在部分公众眼 里,社区矫正尚不能很好体现刑罚执行的惩罚功能,如果对犯罪分子不能较好体现罪责刑相适应的原则,特别是对其惩罚过于轻缓,则不能安抚被害人和满足公众对公平正义的要求。惩罚任务所追求的是罪犯刑罚负担的实现;监督管理任务所追求的是罪犯在服刑期间不要严重违反监管规定和重新犯罪。这两项任务有重叠但出发点有所不同。由于监督管理具有较大的弹性,执法人员也有较大的自行处决权,如果没有惩罚意识,不利于保持执法的严肃性和适度的刚性。而确定社区矫正的惩罚任务,不仅可以明示社会公众 社区矫正需要惩罚罪犯, 而且可以促使公众监督社区矫正机构对罪犯惩罚任务的完成, 促使立法者和执法者从各自的角度探索更加符合国情的社区矫正惩罚机制。 <br />
(二)有利于社区执法工作的开展。将“监督管理”作为社区矫正任务的表述,容易淡化社区刑罚执行的性质,在实际工作中容易混淆执法管理与非执法管理。例如,在一些省、市的社区矫正工作中,部分执法 工作交由不具有执法身份的社会工作者承担;一些省、市因司法所编制不足,招聘临时人 员承担社区矫正的执法管理。出现上述问题的原因在于,我们对社区矫正任务的性质不明确。由于“监督管理”从字面上并不能体现出执法的强制性,人们可以理解为,这部分工 作未必一定要由执法人员来承担,由临时聘用人员承担也可以。在社区矫正试点前,我国对社区罪犯的管理工作由公安机关人民警察承担,而现在则由司法所的司法助理员以及社会工作者或司法所临时聘用人员承担,这无疑削弱了监督管理的执法力度。此外,我国自2003年社区矫正试点至今,国家对于主要承担社区矫正工作的司法所并没有赋予其刑 罚执行的权力,2020年7月生效的《中华人民共和国社区矫正法》第9条规定:“司法所根据 社区矫正机构的委托,承担社区矫正相关工作。”但承担什么具体工作在法律中并没有明 确。因此,既要让司法所承担社区矫正相关工作,又没有赋予其执法权,会使其处于尴尬的地位,因为司法所在承担社区矫正工作前承担的人民调解、法制宣传等八项工作任务 的性质主要是法律服务。因此,明确社区矫正的惩罚任务,就需要把这项工作明确交由国 家赋予其刑罚执行权的专门机构来承担。<br />
(三)有利于发挥刑罚的威慑功能。目前有许多社区罪犯缺乏“在刑”意识,他们认为自己被判缓刑就是无事了,有的不按时报到,有的超越规定的活动范围,有的在社区服务时经常请假,在一些地区存在脱 管、漏管、虚管现象,司法所工作人员缺乏强有力的制约机制,使得一些地区的社区矫正 监督管理执法工作流于形式,罪犯在服刑中并未真切地感受到应有的痛苦与损失,导致 一些罪犯产生侥幸心理。而对社会公众而言,他们会感受到原来犯点轻罪没太大关系,无 非是抓住判个缓刑,比监狱服刑要轻缓太多,使社区刑罚执行的威慑功能削弱。<br />
美、英等发达国家在对缓刑、假释罪犯的监督管理中,对惩罚的任务是非常明确的。美国采用的“Corrections”一词原意并不是像我们翻译的“矫正”,香港将该词翻译成“惩 教”,首先是惩罚,然后是教育矫正。事实上,美国自20世纪70年代起,为顺应民意,加强了 对社区罪犯 (缓刑犯、 假释犯) 的惩罚力度, 主要表现为采取了中间制裁(IntermediateSanctions)的措施,其中许多被证明是行之有效的方法尚未被我国学习借鉴,例如,法院作出的社区服务的裁决、赔偿、家中监禁、日报告中心、强化监督的缓刑、社区居住中心、 短期监禁转缓刑的分开判决(Split Sentences)等。欧洲多数国家对社区刑罚执行采用“社 区惩罚”(Community Punishment)的提法。可见,欧美等国对社区罪犯管理中惩罚任务的 定位是明白无误的。<br />
<strong> 三、惩罚任务的内容及完善</strong><br />
有人片面认为犯罪坐牢是惩罚,因为限制了罪犯的人身自由。而社区矫正不是惩罚, 只是通过监督实现对罪犯的考察。这种用是否监禁来区分刑事惩罚的标准是不妥的。惩 罚的本质是对公民合法权利的限制和剥夺。罪犯在社区服刑虽然没有狱墙,但同样能发 挥惩罚的功能,当然惩罚的力度会低于监狱。服刑者部分自由受到限制,基本上能过着正 常的生活;罪犯在监狱要参加强制性的劳动生产,而在社区则要求参加社区服务(公益活 动)。这些区别赋予了社区矫正在惩罚方面不同于传统监禁刑的内容。<br />
(一)惩罚任务的内容<br />
我国社区矫正惩罚任务的内容主要体现在三方面:<br />
1. 限制一定的人身自由和资格。自由对每个人都是弥足珍贵的,人类历史上无数次 血与泪的抗争都是围绕着自由而展开。正是因为自由对人具有无法替代的政治、经济意 义,剥夺、限制自由才会给服刑者带来不同程度的痛苦,而这种痛苦体现了刑罚的惩罚功 能。应该肯定,从剥夺自由到限制自由是刑罚发展的一大进步,因为这种细化无疑更为科 学、人道,同时也更符合“罪责刑相适应”的刑法基本原则。<br />
虽然社区矫正不像监禁刑那样完全剥夺罪犯在社会生活的自由,但仍然具有法律强制性色彩,“执法必严”同样是社区矫正所必须遵循的原则。作为一种部分限制自由的刑罚执行方式,其实施有赖于科学、严格的监督管理。这首先应以具有法律效力的刑事裁决为依据,保证在法院裁判的框架内展开执法活动。社区矫正机构需要具体考察个案情况,包括犯罪的性质、严重程度、损害结果、罪犯的主观恶性、平时表现和其他个人背景以及 被害人的要求、社区反应等综合因素。最后,以考察结果为依据,决定对 社区矫正对象采 用针对性措施。限制自由的表现形式是:<br />
(1)限制活动内容与范围等。根据《刑法》第39条、第75条和第84条的相关规定,被判处管制、缓刑以及假释的社区矫正对象离开所居住的市、县或者迁居,应当报经执行、考察或监督机关批准。这是《刑法》关于限制社区罪犯活动自由的明文规定,执行机构无疑应严格遵守。《社区矫正法》第四章监督管理中,对此做了进一步的规定。为便于操作,社区 矫正机构还应当以《刑法》为依据并结合实际情况制定具体周全的规定,诸如,社区罪犯离开本地或迁居的申请程序、批准程序、时间限制、证明材料、异议审核等等。这种具体的规定 能使社区罪犯明确自己的权利和义务,对活动范围的限制性规定形成直观的认识,从而避 免出现管理中的漏洞,同时引导他们遵守规则。一般情况下,社区罪犯应在自己所居住的 市、县内工作、生活,依法接受社区矫正机关的监管;如果有正当、充分的理由确需超出限 制活动区域,必须按照所在地的相关规定报经矫正机构审核、批准。对此,矫正机构应当 严格依法办事,认真审查申请材料并进行核实。对于申请理由不当的,矫正机构不能核 准,并应及时将批复意见告知申请人;因社区矫正对象迁居的原因需要变更执行地的,应及时通知变更后的社区矫正机构。<br />
在2011年实施的《刑法修正案(八)》第38条、第72条中,分别增加了对管制、缓刑人员 的禁止令,即“可以根据犯罪情况,同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动,进入特 定区域、场所,接触特定的人”。为确保正确适用禁止令制度,“两院两部”制定了《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》,规定“利用从事特定生产经营活动实施犯罪的,禁止从事相关经营活动,如被告人因生产、销售不符合安全标准的食品被适用缓刑的,可同时作出禁止被告人从事食品生产经营活动的决定。如罪 犯是因长期在网吧上网形成网瘾, 进而走上犯罪道路的, 可作出禁止其进入网吧的决 定”。[16]根据犯罪分子的犯罪原因、性质、手段及犯罪后的悔罪表现、个人一贯表现、与所犯罪行的关联程度,法院适用的禁止案例包括:禁止使用信用卡、禁止驾驶机动车、禁止在外过夜、禁止接触涉毒人员、禁止从事财务相关工作、禁止接触被害人、禁止进网吧和 歌舞厅等休闲娱乐场所、禁止从事酒类生产经营活动、禁止办理信用卡、禁止从事药品经 营、禁止进入铁路站区等。<br />
为确保限制罪犯的活动范围,2020年实施的《社区矫正法》第26条规定,社区矫正机 构应当了解掌握社区矫正对象的活动情况和行为表现。可以通过通信联络、信息化核查、 实地查访等方式核实有关情况。第29条规定了对特定对象可以使用电子定位装置,加强监督管理。<br />
(2)严格实施报告制度。《刑法》第39条、第75条和第84条明确规定,被判处管制、缓刑 以及决定假释的罪犯应当向执行、考察或监督机关报告自己的活动。这种报告制度同样是对罪犯自由的限制性规定,对实施监管具有基础性作用。社区矫正机构在实施时应避 免流于形式,注意灵活适用,通常可兼采定期报告和不定期报告两种方式。由于定期报告 具有强制性,因此,对于不能按照规定到指定场所或其他形式进行报告的罪犯,应酌情予以惩处,对严重者可提起收监。<br />
(3)建立访问监管制度。社区矫正机构在工作中应及时、正确地掌握罪犯的基本情 况、动态变化,为此有必要建立科学的访问监管制度。整体而言,所有的罪犯都由所在的社区矫正机构统一管理;但具体而言,社区矫正工作也应注意细化分工,明确权责。目前 较好的做法是实行专人专管,即给罪犯安排固定的管理人员,负责对其进行监管和教育 矫正。实地访问是深入了解罪犯状况必不可少的环节,工作人员应适时前往罪犯的家庭、 居住地、工作单位及经常活动地调查询问其个人情况、社会活动,以便把握罪犯的犯罪原因,掌握其一贯表现和真实背景,从而制定出有针对性的监管矫正方案。此外,由于社区 矫正机构不可能对社区矫正对象实行24小时监控,为防止脱管,也可以成立监管小组,吸 纳社区矫正对象的家庭成员、邻居、同事帮助开展一些力所能及的辅助性工作。但访问监管要依法进行,保障罪犯的合法权益,不能过度干涉其个人生活,避免对其正常工作和生活造成不必要的影响。<br />
2. 带有强制性教育矫正和劳动。对罪犯的惩罚还可体现在具体的教育矫正项目上, 教育矫正并非完全自愿式的学习、教育,而是带有一定的强制性,因此,也带有一定的惩 罚性。主要表现为三个方面。<br />
(1)设置普遍适用的项目。普遍适用的项目,即无论罪犯的犯罪性质、主观恶性、社会危害如何均可适用的项目。例如“社区服务”,社区服务在英国现在被称之为“社区惩罚”,在国外是指一种判处罪犯在社区从事一定时数的无偿劳动或服务的刑罚方法,是替代短 期自由刑的非监禁行刑方式。有的国家缓刑官和假释官也可以作出社区服务的决定。社 区服务在发达国家司法实践中适用率高、效果显著,“被欧洲议会认为是欧洲刑法过去10年中最大的进步,也是最有希望的刑罚方法”。[17]我国对社区服务的采用较晚,在2001年5 月河北省石家庄市长安区检察院发出了中国大陆的第一道“社区服务令”。[18]2002年7月, 上海长宁区法院少年法庭在全国法院系统首次于未成年人刑事案件领域试行该制度。[19] 从本质上来看,社区服务对犯罪人来说既是一种惩罚又是一种改造。惩罚体现在劳动的 强制性和无偿性,教育矫正体现在培养犯罪人的社会公众意识和罪责感,通过劳动来弥 补犯罪造成的损失。但在我国社区矫正中被作为一种教育矫正的手段,具体内容包括打 扫公共卫生、植树造林、参加敬老院等慈善机构服务等。《社区矫正实施办法》规定每月劳 动时间不少于8小时,这样的规定存在“一刀切”问题,发达国家一般是根据犯罪人的犯罪情况及相关因素决定不同的劳动时间。普遍适用的项目还包括一般性的法律、道德教育。《社区矫正法》第42条规定:“社区矫正机构可以根据社区矫正对象的个人特长,组织其参 加公益活动,修复社会关系,培养社会责任感。”<br />
(2)设置针对性的项目。《社区矫正法》第24条规定:“社区矫正机构应当根据裁判内 容和社区矫正对象的性别、年龄、心理特点、健康状况、犯罪原因、犯罪类型、犯罪情节、悔 罪表现等情况,制定有针对性的矫正方案,实现分类管理、个别化矫正。矫正方案应当根 据社区矫正对象的表现等情况相应调整。”每个罪犯的犯罪因个人成长经历、家庭环境、社会影响因素等不同而有较大差异性。需要设立有针对性的分类和个别性教育矫正项 目,例如,酗酒引发的交通肇事、暴力犯罪,吸毒、赌博引发的财产犯罪等,对于此类社区 矫正对象,社区矫正机构必须开展针对性的专项矫治,例如,采取禁止酗酒、隔离戒毒、强 制戒赌等措施。除此之外,还需对某些罪犯采用一对一的教育矫正项目,帮助其认识犯罪的危害性,消除潜在的犯罪诱因。目前发达国家越来越多地采用恢复性执法的理念,搭建犯罪人与被害人沟通的平台,以此来消除和弥合被犯罪破坏的社会关系。对罪犯的犯罪思想转化完全采用强制的手段是不能奏效的,但是要求罪犯参加分类和个别矫正项目带有一定的强制性,这应该成为罪犯在服刑期间的一项义务和责任。目前发达国家通过循 证研究,发现一些分类和个别化教育矫正项目是有效的,但需遵循一定的客观规律。罪犯不按照要求参加这类项目可视为违反监管规定,需受到一定的处罚。<br />
(3)检测考核。仅靠设置带强制性的矫正项目并非等同于能够实现教育矫正的目的,因为该教育矫正项目的有效完成不仅需要社区矫正机构与罪犯双方的积极互动,而且需要社区矫正机构建立完善的检测考核制度。这样从微观上可以考察罪犯的改造和思想转 变情况,从宏观上可以评估社区矫正的整体效果。检测考核制度的设置需要切实可行,对 考核时间、方式、纪律作出明确规定。具体适用时,对每个罪犯都应有完整的记录报告,对其进行的每个教育矫正项目都应有详实的反映,对阶段性成果或反复出现的异常情况都应有准确记载,并以此为基础及时反馈信息,调整方案。例如,档案中应包括罪犯是否服从监管、报告记录,对亲友、近邻、同事的访问结果,参加社区服务或强制戒毒、戒赌的绩 效考核等。同时,还可以对犯罪人进行不定时的检测。例如,到罪犯工作、活动的场所暗 访,到家中检查或临时通知罪犯进行针对吸毒、酗酒问题的检测。各种方式应灵活运用, 注重实效,避免流于形式。检测考核也具有一定的强制性。<br />
3. 对违规人员的依法处罚。违规处罚旨在维护社区矫正执法活动的有序进行。一 方面,如果没有严格的违规处罚、对罪犯在社区服刑中部分权利的限制和剥夺以及必要 的强制性教育矫正项目就会形同虚设;另一方面, 通过违规处罚以及相对应的奖励机 制,有利于调动罪犯承担责任、接受管理和参与教育矫正的积极性。在社区矫正中,许 多实际部门普遍反映存在着对罪犯违规行为处罚不力的问题。在总结实践的基础上,2012年的《社区矫正实施办法》第22条至24条,对违规行为作出了明确的警告、治安管理 处罚及撤销缓刑、假释的处罚规定。例如,第24条规定:“社区矫正人员违反监督管理规 定或者人民法院禁止令,依法应予治安管理处罚的,县级司法行政机关应当及时提请同 级公安机关依法给予处罚。公安机关应当将处理结果通知县级司法行政机关。”第25条 规定:“缓刑、假释的社区矫正人员有下列情形之一的,由居住地同级司法行政机关向原 裁判人民法院提出撤销缓刑、假释建议书并附相关证明材料,人民法院应当自收到之日 起一个月内依法作出裁定:(一)违反人民法院禁止令,情节严重的;(二)未按规定时间 报到或者接受社区矫正期间脱离监管,超过一个月的;(三)因违反监督管理规定受到治安管理处罚,仍不改正的;(四)受到司法行政机关三次警告仍不改正的;(五)其他违反有关法律、行政法规和监督管理规定,情节严重的。”2019年的《社区矫正法》也在此基础上作出了相应规定。<br />
上述社区矫正惩罚任务包括立法中对社区罪犯刑罚负担的设置,在执法中对刑事裁 决内容的实现,同时包括对违规者的惩处,这些内容仅用监督管理是难以涵盖的。<br />
(二)惩罚任务的完善<br />
扩大罪犯在社区服刑的数量和比例是历史发展的必然趋势。如果有更多的罪犯在社区服刑,同时又要认真贯彻罪责刑相适应的原则,那么就需要对社区罪犯的惩罚内容进行与时俱进的调整。从20世纪70年代以来,美、英等发达国家对社区罪犯的惩罚力度在总体上给予了强化。一些国家对监禁刑和社区刑采取等量易科制度,即如果罪犯不被监禁,那么在社区要有部分的人身自由限制、经济制裁和资格的限制和剥夺。而我国自1979年颁布第一部《刑法》后,除了在《刑法修正案(八)》中增加了对管制和缓刑犯禁止令的规定 外,对社区罪犯惩罚力度方面的规定基本上没有什么变化,总体上比较轻缓。在社区矫正 试点中,我国借鉴发达国家的成功经验,采用了社区服务的做法,这种成功的经验应当在适当的时候在我国《刑法》中加以确定。由于没有《刑法》上位法的规定,在2019年出台的 《社区矫正法》中,只能将其采用“公益劳动”的提法,这就意味着罪犯可以参加也可以不参加,无疑淡化了对罪犯的惩罚力度。结合国情和国外的经验,笔者认为从立法上对社区罪犯惩罚内容的完善空间主要表现为三个方面。<br />
1. 适当增加和调整社区刑罚方法与措施。我国《刑法》的制定和修正在一定程度上存 在着重监禁刑而轻社区刑的倾向。1979年出台的第一部《刑法》,对社区的刑罚方法、刑罚 的具体运用以及罪犯在社区接受监督管理作出了一些规定,虽然2011年修改《刑法》增加了禁止令,但是从立法角度看,社区刑罚的方法和措施存在品种欠缺、罪犯刑罚负担较轻 等问题。监禁刑与社区刑惩罚力度不能较好形成必要的衔接和坡度,包括在我国2013年 废止劳教制度之前,社区刑与劳教的惩罚力度形成倒挂现象。不能较好根据社区罪犯的社会危害性的不同,有区别地让其在服刑过程中切实感受到一定的痛苦与损失,并让公 众认识到他们是在社区服刑并且受到了一定的惩罚。<br />
如何加以完善?建议可增加社区服务刑、赔偿刑,而管制刑则因缺乏在执行中惩罚的 制约机制,同时适用率太低,建议取消。进一步扩大罚金刑的范围,可借鉴国外分开判决 (Split Sentence)的形式,对判处监禁刑三年以下需要在监禁机关服刑的罪犯,可让其先在 监禁机关服刑1/3或一半时间,然后到社区服刑。对于可进监狱可不进监狱的罪犯,尽可 能放在社区服刑,改变缓刑、假释标准中“没有再犯罪危险”的严苛条件。如果通过适当修 改缓刑、假释的标准,使得原来一部分需要进监狱服刑的罪犯改为在社区服刑,那么,从 这种意义上说,也需要适当增加对这些罪犯的惩罚力度。在具体的执行方式上,《刑法》可 以针对社区罪犯的不同情况,作出有关宵禁、家中监禁、中途住所以及要求罪犯参加带有 强制性的教育矫正项目的规定。<br />
2. 细化社区服刑监管条件。目前《刑法》中对社区罪犯有关权利的限制和剥夺方面缺 乏比较具体的规定;对于同一类犯罪人,由于其犯罪的危害性程度的差异,尚不能很好体现出区别对待,有的限制性规定比较含糊,在实际执行中难以操作。在修改1997年《刑法》 时,对社区罪犯在执行过程中的规定未作修改,使原有的问题继续延续。例如,《刑法》第39条规定:“被判处管制的犯罪分子在执行期间,应当遵守下列规定:未经执行机关批准, 不得行使言论、出版、集会、结社等自由的权利”,但是不能行使什么样的言论权利却没有 具体的规定。有的规定与社区矫正的规定相抵触,例如,《刑法》第39条规定,被判处管制的犯罪分子,在劳动中应当同工同酬。但是根据“两院两部”的文件,从2003年社区矫正试 点以来,要求罪犯参加社区服务(公益劳动),而公益劳动是无偿劳动,需要通过修改《刑 法》对这些问题加以解决。<br />
在2011年《刑法修正案(八)》中,考虑到对社区罪犯惩罚力度的欠缺,增加了“三禁止”的规定,这是针对管制、缓刑犯存在自由散漫、脱管失控的现实情况,增设禁止令制 度,适当增加了监控力度和部分罪犯的刑罚负担。“两院两部”也随即颁布了《关于对判 处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》,对“禁止令”内容作 了原则性规定,如禁止“从事特定活动”“进入特定区域、场所”和“接触特定的人”。但是,如何准确适用禁止令,在具体适用时应当如何把握尺度?研究表明,禁止令在执行方面 主要存在以下问题:一是部分禁止事项概念模糊。以禁止接触特定人员为例,法律虽然规定了“特定人员”的范围,却没有解释怎样算“接触”。随着网络的日益发展,提供了更多的“接触”平台(如微信、QQ、MSN等),显然也需要作明确规定。此外,禁止在外过夜,亦 没有明确“在外”“夜”的概念,“在外”是否仅指住所之外?“夜”应该是哪个时间段?禁止进入网吧、酒店等娱乐场所中的“娱乐场所”怎么界定?二是司法所难以对禁止令进行管 控。禁止令单靠司法所来执行是远远不够的,公安机关仍然要对禁止令的执行进行技术 上的帮助。以禁止犯罪人进入网吧为例,司法所工作人员很难真正有效地做到限制社区罪犯进入网吧。而只有公安机关对所辖区内所有网吧发放禁止令适用对象的信息,对违 反禁止令、让被禁止对象进入网吧的业主给予行政处罚,对禁止令的执行才会有效果。<br />
三是部分禁止事项无衡量标准。以禁止高消费为例,高消费一般是指人们对物质超越正 常需要的过度消费、近乎奢侈的浪费。但目前在我国法律并没有明确规定的情况下,怎 样的消费才是“高”消费?什么是衡量标准?是否应根据当地年平均收入水平划分消费 “高低”标准?是否存在例外情况(如就医花大笔的医疗费)?在法律没有确定衡量标准的 情况下, 社区矫正执法者很难做到公平执法, 社区罪犯难以准确预测自身行为是否合 法。鉴于此,目前不少法院大幅下降了禁止令的适用比例,总体上对适用禁止令采取谨 慎的态度。<br />
笔者认为,禁止令具有惩戒和预防再犯的功能,但禁止令制度仍有改进的空间:一是 扩大适用范围。《刑法》规定的禁止令,只适用于被判处管制、缓刑的罪犯,不适用于假释、 暂予监外执行和被判处剥夺政治权利的罪犯。但实际上,对于后者也有酌情适用禁止令 的必要。二是禁止令内容可拓展并增强针对性。在一些国家的《刑法》中,依据犯罪的不同性质,对禁止令的内容规定得很具体而且针对性强。例如,对性犯罪、猥亵犯罪、毒品犯罪、商业犯罪、交通肇事犯罪、帮伙犯罪等,分别规定了相应的禁止性措施。相比较而言,我国《刑法》中禁止令的规定笼统,尽管《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》以司法解释的形式予以一定的细化和完善,但仍缺乏可操作 性。三是借助网络信息管理平台。将行为人的姓名、身份证号、禁止令内容等信息通过网 络与银行、商场、酒店、网吧等和禁止令执行相关的地点对接,同时,配合手机定位和电子监控的适用,以发挥监管禁止令执行的效用。<br />
3. 对强制措施作出明确规定。需要《社区矫正法》中对执法机构的强制措施作出明确 规定。我国2019年底《社区矫正法》颁布之前,社区矫正执法规范主要依据2012年“两院两部”联合颁发的《社区矫正实施办法》,但由于“两院两部”并不具有立法权,因此,这一法律 文件并不能真正赋予社区矫正机构的执法地位以及在执法过程中采取必要强制措施的权 力,导致社区矫正机构不能较好地确保惩罚任务的完成。因此,需要国家立法机关通过对 《刑法》《刑事诉讼法》相关规定的修改与完善《社区矫正法》,在实体和程序方面对社区矫正对象有关权利的限制和剥夺作出进一步的规定。在执法规定中,要体现出社区矫正机构是国家的强力机关,明确可以采用强制措施的类别,包括警告、使用电子监控设施、检查宵 禁、违纪惩处以及在什么情况下可以使用警戒具和采取拘留措施。对社区罪犯采取强制措 施的自行处决的范围。这些规定一方面涉及到对罪犯的惩罚,另一方面也是对罪犯权利的 保护,因为超出法律规定的范围对罪犯权利的限制和剥夺就构成了对罪犯权利的侵犯。我 国《刑法》《刑事诉讼法》以及《社区矫正法》在这一方面都有进一步发展创新的空间。<br />
总体而言,与发达国家社区刑罚方法和措施相比,我国目前存在一定的差距。笔者2018年在某市某区对200多社区矫正对象的问卷调查显示:有一半的罪犯在服刑期间没 有感受到刑罚的痛苦与损失,这样的刑罚执行效果很难说社区矫正的效果是成功的。因 为它不能满足基本的刑罚的报应和威慑功能,对预防犯罪难以发挥积极的作用。<br />
<strong> 四、惩罚任务与其他任务的关系 </strong><br />
在明确了社区矫正的惩罚任务后,还需要明确和平衡惩罚监管、教育帮扶任务之间的关系。在社区矫正试点之前,根据《刑法》的规定,对社区服刑人员的管理主要是“监督 考察”,没有像《刑法》第46条对被监禁罪犯那样的要求:凡有劳动能力的,都应当参加劳 动,接受教育和改造。这反映出过去的《刑法》在对社区罪犯管理中忽视了教育矫正,而当 今的社区矫正则又有矫枉过正之虞。在我国社区矫正试点后,不仅将管理活动赋予了“社 区矫正”这一舶来词,反映了决策者希望加强对罪犯矫正的倾向,而且特别强调要矫正其犯罪心理和行为恶习、促使服刑人员更好地回归社会。但过分强调矫正却忽视惩罚的做法,致使不少人片面地认为,社区矫正的主要任务就是对服刑人员在社区中进行思想和行为的改造以及心理的矫治。这样对社区罪犯管理的任务就从过去忽视教育矫正的极端 走向了矫正至上的另一个极端。<br />
在我国社区矫正试点试行的法律性文件中,对于如何处理惩罚与改造的关系存在一定摇摆。在2003年《关于开展社区矫正试点工作的通知》以及2005年《关于扩大社区矫正 试点范围的通知》中,将社区矫正任务归纳为“监督管理”“教育矫治”和“帮困扶助”,虽然没有“惩罚”的表述,但毕竟把带有强制性质的监督管理放在首位,但是在2009年“两院两部”出台的《关于在全国全面试行社区矫正工作的意见》中,其将社区矫正任务的顺序进 行了调整,把“教育矫正”放在首位。①忽视了惩罚监管是社区矫正的首要任务。有学者对此提出质疑后,2012年“两院两部”出台的《社区矫正实施办法》第3条第1款规定:“县级司 法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助”, 重新将 “监督管 理”的任务从第二位移至第一位。然而尽管如此,至今与社区矫正相关的所有规范性法律 文件和《社区矫正法》均未像《监狱法》中那样有明确的“惩罚罪犯”的表述。<br />
社区矫正作为一种刑罚执行方式,与监禁刑罚执行一样,都是以“惩罚与改造相结 合”为己任,惩罚监管是将法院的刑事裁决加以实现的首要任务,教育矫正是在罪犯服刑 期间同时或附带产生的任务,带有一定强制性的教育矫正时间只能在刑期之内,而不能在刑期之外。<br />
目前我国社区矫正工作普遍存在着惩罚任务完成不力的问题。原因可归结为两个方 面:其一是我国《刑法》对于社区刑罚方法和刑罚的具体运用在执行中的惩罚措施缺乏与 时俱进的调整和规定,尚不能适应时代发展的需要;其二是各地对“监督管理”的条件和认识程度存在差异,因此在对罪犯管理中的严格程度有较大不同。例如,北京作为国家政 治、文化、教育和国际交流的中心,需要强化维稳工作,为此,北京从试点开始就抽调监狱 劳教(戒毒)人民警察协助工作,保证每个司法所至少有一名干警从事社区矫正,以保证监管执法的严肃性。而上海作为我国改革开放的经济中心,更加注重社会力量的参与,在 较长时间内社会工作者在社区矫正中扮演了重要角色,比较注重于对罪犯的教育矫治与帮困扶助。即使在同一地区,也会因为对社区矫正理念和工作条件的差异,采取不同的对策,有的认为社区矫正应该注重监督管理,有的则认为应该注重教育帮扶。<br />
在我国社区矫正法已正式实施的大背景下,需要正确把握社区矫正惩罚罪犯、教育 帮扶任务之间的关系。<br />
(一)惩罚是根本和首要的任务<br />
在我国长期的监狱行刑中,往往突出对罪犯的教育矫正,在一定时期内强调“改造第一”,而没有太多重视惩罚罪犯。因此,监狱工作较多地关注罪犯的改造质量标准,而较少 提及对罪犯的惩罚质量标准。监狱行刑与社区行刑的区别是,监狱大墙将罪犯与社会隔 离,本身就是对罪犯的一种严厉惩罚,已彰显出自由刑的功能,或许是有了这种基本功 能,使得监狱不太关注对罪犯的惩罚质量标准。尽管如此,监狱除将罪犯与社会隔离之 外,对其在日常生活、劳动强度、通信接见、狱内奖惩等方面都有比较详细的限制性规定, 能够发挥刑罚执行中的报应和威慑作用。<br />
社区执行与监禁执行最大的区别在于,罪犯生活在社区,没有狱墙的隔离。他们能享 受正常人的生活,能正常与家人交往,能得到付酬的工作。但因为刑罚执行的本质属性是 它的惩罚性,如何使罪犯在社区矫正的过程中受到应有的惩罚,是我国刑事立法、司法和执法者都需认真考虑的问题。我们需要建立适合国情的社区矫正惩罚机制,包括在刑事 立法中对社区刑罚的方法和刑罚运用的惩罚形式和力度作出明确规定,在社区矫正立法 中作出相应的具体规定,在执法中结合各地情况制定社区矫正的惩罚质量标准。目前我国社区矫正过分强调矫正和罪犯的人权保障,其后果是不能较好发挥社区矫正的惩罚功 能。例如,在发达国家和地区,社区服务是一个由法院裁决的惩罚形式,具有强制性并有严格的监督。而我国现在仅作为一种公益活动,这就意味着罪犯可以参加也可以不参加, 相比而言,惩罚的力度明显削弱。<br />
总之,社区矫正作为刑罚执行活动或刑罚执行方式,必须使每个社区罪犯真切地感受或体会到自身权利被限制或剥夺的痛苦,领悟到犯罪需要付出代价,从而权衡利弊。<br />
(二)教育矫正是社区矫正派生任务在完成惩罚任务的同时,另一个不可忽视的重要任务就是改造罪犯,或称为“教育矫正”。即通过适当的干预,促使罪犯思想的转化,以预防再犯。封建社会的刑罚比较广泛地适用肉刑,强调的是报应和威慑,忽视对罪犯的教育矫正。在资本主义社会,自由刑逐渐占据主导地位,开始重视对罪犯的教育矫正。20世纪初,根据德国刑法学家李斯特的教育刑 理论,美国率先采用不定期刑制度,把对罪犯教育矫正和治疗的效果作为刑期长短的主要依据。但是过分强调教育刑,不能满足公众对犯罪适当报应和伸张正义的要求,故大多数 国家都将刑罚的报应威慑功能与教育刑有机结合。在满足对罪犯基本惩罚量的前提下,在刑期内最大限度地对其进行教育矫正。因此,教育矫正是在罪犯刑期内所派生的任务。<br />
在我国社区矫正试点之前,在对社区罪犯的管理中,《刑法》没有规定对其进行改造 (教育矫正),公安机关的任务就是监管考察。社区矫正增加了对罪犯的教育矫正内容,这 是我国刑罚执行制度的进步。但我们应该客观地看到,对教育矫正任务的期待值不宜过 高,因为这并非对所有罪犯都是行之有效的。我们的出发点是帮助其认罪悔过、避免再 犯,但这取决于多方面的因素,例如,工作人员的自身素质、教育矫正的方法、内容和时间 是否适宜、罪犯是否愿意接受教育矫正、他们重新犯罪的影响因素能否得到解决等。重新犯罪有复杂、综合的因素,仅靠若干次教育或个别谈话就解决一种综合矛盾是有难度的因此,我们需要积极做好改造任务,但同时应避免盲目性和形式化。不要对教育矫正的期待过高。<br />
惩罚和改造任务具有对立统一性,惩罚任务完成得好,有利于罪犯的改造,惩罚本身 也具有教育矫正功能。如果罪犯在服刑期间不能感受到适当的痛苦,尽管其能够认识到犯罪行为的危害,但仍然会心存侥幸,难能对今后可能的犯罪产生遏制。 <br />
(三)适应性帮扶不应是社区矫正任务 在“两院两部”的文件中,将“帮困扶助”与监督管理、教育矫正并列,作为第三项任 务。在《社区矫正法》第2条中,将帮扶任务、教育矫正合并。笔者认为帮扶是否应作为社区 矫正的任务值得商榷。所谓“帮扶”是指:“帮助社区矫正对象解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题,以利于他们顺利适应社会生活。”虽然帮扶对于社区罪犯适应和融入社会具有重要意义,但它不应作为社区矫正的任务。主要理由是在确定工作任务时,要明确工作主体的职责划分。笔者认为,社区矫正是在社区的刑罚执行工作。社区 矫正机构的职责是将法院的刑事裁决加以实现。具体的任务就是惩罚监管和承担部分带有一定强制性的教育矫正任务。而对于部分专业性较强的教育矫正和帮扶任务则应由政 府相关部门和社会力量来承担。社区罪犯与监狱罪犯有较大的不同。监狱罪犯在服刑期间完全归属于监狱管理,而社区罪犯在服刑期间一方面需要受到社区矫正机构的执法管理,另一方面他们作为一个社会的人,与普通公民一样,需要受到地方政府和相关部门的管理。因此,对社区罪犯的管理,不能像对监狱罪犯管理那样,由执法机关大包大揽。需要 社区矫正机构以外的政府部门和社会力量的广泛参与。例如,政府相关部门和社会有责 任为有困难的社区罪犯提供各种形式的帮助,应纳入政府解决社会问题的范围,就业困 难的罪犯可以向人力资源和社会保障机构申请解决;生活困难的罪犯可以向民政等部门申请救济。当然,救助的机会不应过分地向罪犯倾斜,否则,对社会其他弱势群体而言是 不公正的。在帮扶方面社区矫正机构应扮演桥梁或中介的角色,而不是直接承担解决罪犯的各种困难。目前我国在社会力量参与社区矫正、专职社区矫正社会工作者介入方面进行了积极探索并积累了较多的经验,值得肯定。另外,并非所有罪犯都需要获得“帮 扶”,有不少罪犯具备自我谋生的能力。综上所述,惩罚是社区矫正不可忽视又不应回避的任务,“监督管理”本身包含了惩 罚的内容,但“监督管理”的表述不能像“惩罚”那样明示国家刑罚执行的要义,难以体现 出刑罚执行的严肃性,且不能涵盖“惩罚罪犯”的全部内容。建议在明确社区矫正任务时, 用“惩罚”替代“监督管理”,为完成好这项任务,需要积极探索构建适合国情的社区矫正惩罚机制。教育矫正对预防重新犯罪具有重要性,但不应淡化“惩罚”的首要任务。“帮困 扶助”有利于减少重新犯罪,但应归属社会保障及相关部门的职责,社区矫正机构不应为 此投入太多的精力。本文探讨的社区矫正任务主要是针对成年社区服刑罪犯,对未成年社区矫正对象而言,是以教育为主,惩罚为辅。</span></span></p>