社区矫正宣传网

来源：宜宾市司法局 &nbsp;作者：杨发成&nbsp; 社区矫正是一种与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行制度，具有刑罚执行成本低、能有效防止狱内服刑交叉感染、降低重新违法犯罪率、并能让罪犯尽快融入社会等优势和特点，我国从2003年开始社区矫正试点工作，2009年全国试行，2013年1月《社区矫正实施办法》施行，司法行政机关正式从政策设计上增加了“社区矫正”工作职能。2013年12月28日，全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定后，社区服刑人员（本文称谓）大幅增涨，本文从劳动教养制度废止前后，宜宾市开展社区矫正工作的现状与实践、困惑与对策作一个分析研究。 一、现状与实践 （一）数量分析。2014年2月，全市社区服刑人员达到2380人，史上第一次超过全市关押罪犯最多的汉王山监狱。现就全市社区服刑人员的总量与区域分布、触犯刑法类型、年龄文化性别构成（见图表）等作如下分析。 1.总量与区域分析。一是人员增幅大。2011年全市社区服刑人员947人，同比增长27.3%；2012年1596人，同比增长68.5%；2013年2332人，同比增长46.1%。从增量分析，劳动教养制度废止后，2013年比2012年增加736人，约为2010年全年的在册人数。二是区域分布明显。从全市8县2区看，宜宾县数量居首位，2013年459人，占全市的19.7%；翠屏区其次，2013年384人，占全市的16.5%，区域分布符合当地人口与经济发展的特点。 2.服刑类别分析。一是判处缓刑人员比重大。2012年，缓刑1010人，占总数的63.2%，2014年2月，缓刑1887人，占总数的79.3%。二是侵财、侵人身权比例大。2012年，侵犯财产和侵犯人身权利762人，占总数的47.7%，2013年1059人，占总数的66.3%，2014年2月1084人，占总数的45.5%。三是假释、监外执行增幅大。2012年，假释、监外执行326人，2014年2月429人，增加103人，增幅31.5%。 3.年龄文化性别分析。一是青少年数量增幅大。2012年，青少年社区服刑人员71人，2014年2月172人，增幅142.3%。二是年龄较为集中。社区服刑人员主要集中在18至45周岁人群，2012年1216人，占总数的52.1%；2014年2月1714人，占总数的72%。三是集中于低文化人群。2012年，初中以下文化水平人员1388人，占总数的86.9%；2014年2月1996人，占总数的83.9%。四是男性数量占主导。2012年，男性1429人，占总数的89.5%，2014年2月，男性2107人，占总数的88.5%。五是女性数量增幅大。2011年68人，2013年272人，增幅300%。（二）工作实践。宜宾市是四川省第二批试点社区矫正工作的地区，经过多年实践，初步形成了具有宜宾特色的社区矫正工作模式。 1.狠抓“五大保障”。一是狠抓组织保障。宜宾市将社区矫正工作作为社会管理创新的重点，由政法委书记任领导小组组长，人大、政府和政协分管领导任副组长，市政府与各区县政府签订目标责任书，实行“目标化管理、刚性化考核”。2012年8月，成立了全省第一家经编委批准的社区矫正执法支队，10个区县成立社区矫正执法大队，乡镇（街道）成立中队。二是狠抓人员保障。除专职社区矫正工作队伍外，还成立了由公安、民政、劳动保障、村组干部及热心公益事业的群众组成的兼职和志愿者两支队伍，按照“分级培训、分层管理、分岗实施”原则开展全员培训，提升队伍素质。三是狠抓经费保障。市、区（县）政府逐步将社区矫正工作经费纳入财政预算，市、区县和乡镇（街道）三级社区矫正办公室全部落实“五有”，即有健全的机构、完善的工作制度、固定的办公场所、专职工作人员、专门办公设备。四是狠抓制度保障。司法行政联合综治、法院、检察院、公安、编办、财政等23个部门出台了《关于全面推进社区矫正工作的实施意见》，这是《社区矫正实施办法》实施以来，四川第一个由市级多部门联合出台的《实施意见》，随后出台了《宜宾市社区矫正对象考核奖惩实施细则》、《宜宾市社区矫正衔接工作暂行办法》、《宜宾市适用非监禁刑审前社会调查实施办法》等制度，进一步健全了制度体系。五是狠抓基础保障。建设了社区矫正“三大基地”，即街道社区以老年公寓为平台，乡村以敬老院为平台建立社区服务基地；以市、区县安置帮教基地为平台，建立社区矫正培训安置基地；以辖区内监狱、看守所为平台，建立警示教育基地。同时，制定了《宜宾市社区矫正与安置帮教工作规范化司法所、社区（村）建设标准》，从2012年起，每年推进50个司法所、100个村社社区矫正工作规范化建设。 2.落实“六化管理”。一是执法程序规范化。在司法行政系统内部，从社区矫正服刑人员的接收到解除矫正每一个环节，都进行了明确和细化，做到程序规范、手续完备，确保无社区矫正服刑人员非法上访、集访和群体性事件发生。在司法行政系统外部，进一步明确和规范工作职责和程序衔接，建立了与法、检、公等相关单位的联席制度，共同研究和推动社区矫正工作。二是文书档案统一化。强化对区县、乡镇司法所的培训、指导，要求基层在接收社区矫正服刑人员时要严查各类法律文书、手续，建立规范化档案，统一工作台账，人员建档率必须达到100%。三是矫正方案个性化。根据社区矫正服刑人员被判处的刑罚种类、犯罪类型、危害程度、悔罪表现和身体状况等，确定监管类别，分为“普管、宽管、严管”三类，分别给予不同的处遇，因人而异制定矫正方案，保证了监管措施的实效性、针对性。四是学习教育常态化。通过制定详细的考核方案，要求每名社区矫正服刑人员每月参加教育学习不少于8小时，每月参加社区服务不少于8小时，对重点社区矫正服刑人员每月走访不少于一次。五是宽严相济人性化。在严格社区矫正执法的同时，对家庭困难的社区矫正服刑人员落实低保、承包田、建立就业基地、教育基地，开展就业指导、技能培训等，让更多的社区矫正服刑人员融入社会。六是监管矫正科技化。宜宾司法行政与宜宾电信签订战略合作协议，向社区服刑人员投放“司法E通”；与北京高校合作，落实了5套“心理危机干预系统”，解决了社区矫正服刑人员脱管、漏管和不服管“三大难题”，缓解了社区矫正工作管理人员紧缺、管理手段滞后的问题。 二、工作困惑 （一）法律与政策支撑不力。一是社区矫正立法严重滞后。在《刑法修正案（八）》出台前，社区矫正工作的依据只有“两院两部”下发的三个文件，直至《社区矫正实施办法》运行，试点长达十年。而根据《立法法》关于犯罪与刑罚事项设立权限的规定，社区矫正一开始在基层实施就受到广泛质疑，特别是检察机关对社区矫正工作“失职、渎职”的规定，以及法律对执法人员身份、取证合法性的基本要求，都将一线从事社区矫正工作的人员置于危险境地，这有悖“依法治国”理念，一定程度也侵犯了基层司法助理员的合法权益。二是刑罚执行主体身份尴尬。虽然《社区矫正实施办法》确认了司法行政机关在社区矫正工作中的执法主体地位，但是基层司法助理员属行政人员，没有管控社会服刑犯人的法定权力，执行刑罚的主体身份的制度化缺失，使在对社区服刑人员的接收、管理、考核、奖惩、解除等日常管理工作环节上，只能在人文关怀、帮困扶助上做工作，缺乏强有力的法律威慑手段作依托，人性感召力的局限和相关衔接不畅，日常管控难以有效避免脱管、漏管和重新违法犯罪。三是调查评估法律支撑不力。根据《社区矫正实施办法》规定，“法院、检察院、公安机关、监狱可以委托县级司法行政机关进行调查评估”，但我国现行《刑事诉讼法》第268条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年人犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查”，其中并未明确司法行政机关具有调查或被委托调查的权力；值得指出的是，我国法律及司法解释对调查报告的性质和作用规定尚不完善，法律属性存在争议；同时，《社区矫正实施办法》关于社区矫正调查评估的发起机构、何时发起、何种对象适合、评估的时限等也未明确。 （二）体制与机制仍不健全。一是运行体制机制不规范。从国家顶层设计开始，对于具体实施社区矫正刑罚执行的司法行政机关，没有统一的规划布局，社区矫正运行机制、工作机构长期缺乏全国统一的制度规范，五花八门、各显神通，这原本在人员、经费、手段等方面就已捉襟见肘的基层司法所，埋怨与消极情绪弥漫。体制机制不畅致使“司法行政部门牵头组织”、“指导管理”的职责要求大打折扣。一些地方虽然也新建了社区矫正管理工作机构，但是缺乏国家政策支撑，社区矫正在机构编制、财政保障等方面缺乏刚性要求，难以形成长效机制。二是衔接管理不到位。《社区矫正实施办法》施行前，社区矫正适用的“五种对象”历来是公安机关管控，传统做法是由法院判决或监狱转出两个途径移交公安机关执行。开展社区矫正试点后，统计不全、情况不实，人册不符且核对不清等问题在诸多工作环节上凸显出来，工作主题和执法主体交叉管理、衔接矛盾多、空挡大，加之社会转型人员流动量大难管理，脱管、漏管、失控现象难以有效避免。三是组织宣传不到位。社区矫正工作已试点整十年，但是由于政策设计不合理、宣传不到位，社会知晓面与认可度较低，大量的党政工作人员和人民群众依然认为服刑罪犯只存在于监狱高墙内，直接导致在各类保障上、认识上、衔接上的不到位。 （三）力量与保障不到位。一是力量严重失衡。以宜宾市为例，县级司法行政机关自1998年以来，没有增加过公务员编制，全市185个司法所，平均每个司法所1.6名司法助理员，95%是1人所，甚至有无人所，人均管控社区服刑人员10人以上，有的城区司法所管控社区服刑人员达100人以上，远超监狱警囚比，加之司法所还肩负着10多项其他职责，服刑人员脱管面临的渎职追责已经成为了悬在广大司法助理员头上的一把利剑。二是经费保障乏力。各地开展社区矫正工作的经费多为自筹，财政长期没有为社区矫正列专项经费，国家财政转移支付在司法行政及社区矫正方面的投入没有得到科学合理体现。目前除发达地区外，大多数地区未建立社区矫正工作经费保障制度，基本都是零星、随机、滞后的经费保障模式。以高县沙河镇为例，该镇司法所只有1名司法助理员，辖区动态社区服刑人员约20人，但司法所无专项社区矫正工作经费，办公经费每年1200元核算（包括水、电、电话、网络费等），按《社区矫正实施办法》规定，该司法助理员用在社区矫正文案方面的时间就占用了60%，严重影响了为困难群众提供法律援助、普法宣传、纠纷调解、安置帮教等。据测算，一位基层司法助理员每月骑行摩托车开展调查评估、入户谈话、组织劳动等所需的油钱、通讯费、打印费等至少需800元/人/年，“疲于奔命、入不敷出、苦不堪言”是基层司法助理员从事社区矫正工作的真实写照。 三、对策研究 （一）制度层面。一是加快社区矫正立法。社区矫正工作在基层已经历了长达十年的探索和实践，国家在人力、物力、财力以及法治氛围、舆论环境等方面都具备了成熟时机，因此，理应从顶层设计上加快社区矫正立法，打破部委利益壁垒（如解决社区矫正执法主体身份、提高司法行政财转移支付比例），为基层从事社区矫正工作的人员“正名、正身”，切实减少他们在刑罚执行过程中的法律风险，以免给个人和家庭带来灾难性的打击。同时，应尽快制定和修订相关法律，明确社区矫正调查评估的性质、机构、程序、时限等。二是规范法律称谓。随着社区矫正工作不断深入和劳动教养制度的废止，必须改变社区矫正服刑人员称谓混乱的现状，如在社区服刑的人员有的称为“社区矫正对象”、“社区矫正人员”，又有的称为“社区服刑罪犯”，必须从法理层面予以准确称谓，避免刑罚执行人与被执行人之间的称谓张冠李戴。三是填补法律空白。针对劳动教养制度废止后，如何有效监管屡教不改的轻微违法犯罪人员的问题，建议在今后的《社区矫正法》中，增加类似“行为监督”的干预手段，对屡教不改的轻微违法犯罪人员，经过评估后认为其极有可能继续实施危害公共安全和他人安全行为的，在判处治安处罚或刑罚的同时，附加由法院判处一定时间的“行为监督”(6个月以内)，对其行为习惯和心理进行矫正。四是完善衔接制度。《社区矫正实施办法》对政法部门系统协作配合的规定过于笼统。实践中建议对适用前调查评估、衔接、司法惩处、执行移交、信息共享等分别具体规定。如适用前调查评估方面要明确时限、程序、报告效力、结果保密、法律责任等。对故意隐瞒居住地真实情况的，作为认定其是否悔罪的依据；衔接方面要明确送达法律文书的类型、形式、份数、送达的时效、法律责任；司法告知应固定场所，由公安、检察、法院、司法行政工作人员共同告知，切实增强社区矫正的严肃性与法律威慑力；执行移交方面要明确规定公安机关协助的内容（弥补司法行政设施、设备与人员身份的不足）、法院裁定撤销的要指定羁押场所等；信息共享方面要明确公安、检察、法院对社区服刑人员涉嫌违法犯罪启动刑事诉讼程序后，应该及时（建议24小时内）将相关信息告知司法行政机关，定期核对人员信息，发现遗漏及时补正。 （二）政策层面。一是理顺工作体制。按照《社区矫正实施办法》对“社区矫正工作由司法所具体实施”的刚性表述，对照当前基层司法所力量薄弱的客观现状，这已超出现实和法律的要求。以珙县巡场镇为例，该镇系县城所在地，动态化的社区服刑人员在100人左右，该司法所2名司法助理员在编在岗，聘用辅助人员1名，“社区矫正工作人员、经费全靠协调”的现实，让严肃的国家刑罚执行行为在基层黯然失色。因此，建议参照其他刑罚执行机构，建立适应形势发展需要的社区矫正队建制管理工作体制，进一步明确司法行政在社区矫正工作中的主体地位。二是预算专项经费。社区矫正将公安、监狱对“五类人员”的监管职能整体转移给了基层一线司法行政部门，但相关人员编制和经费保障并未随之转移。同时劳动教养制度废止后，面对基层社区服刑人员大幅增加的形势，许多地方只是简单地将从事劳动教养工作的人员编制、工作经费等整体划给了戒毒部门，社区矫正一线只能望梅止渴。实践证明，我们不仅要维护社会大众的“公平正义”，更要维护基层从事社区矫正工作人员的基本“公平正义”。因此，建议各级财政将公安、监狱对“五类人员”的监管预算经费整体转移给基层司法行政一线，并参照区县当地上年月最低工资标准（1—1.5倍），核算当年社区矫正工作年人头经费，真正体现“责、权、利”相一致的原则。三是强化舆论宣传。社会大众“重监禁刑轻非监禁刑”的刑罚执行观念根深蒂固，致使公众难以接受依法判刑的罪犯到社会上服刑的做法，社区矫正最大的障碍就是公众的这一情绪，没有社会大众的心理接纳就丧失了合适的环境。因此，建议在设计普法宣传规划时，应强化社区矫正工作内容，拓展宣传形式，更新刑罚执行理念，破除传统的重刑罚、轻矫正的思想，使公众明白社区矫正是人道化的趋势，体现的是一种人性关怀，使社会大众看到通过规范有序的监管教育，社区服刑人员不仅不会给社会治安带来威胁，相反，通过社会的关怀可以有效减少罪犯在大墙内交叉感染的几率，通过大量鲜活的案例宣传展示，证明社区矫正具有矫正罪犯、节省行刑成本，预防和减少重新犯罪的优越性。四是建立奖惩机制。完善的奖惩措施对激励社区服刑人员积极主动地进行改造、融入社会具有很好的效果，但是《社区矫正实施办法》并未明确社区服刑人员在立功受奖予以减刑的基本情形与相关程序，过于简单、范围过窄、认定困难，缺乏可操作性，因此，建议出台司法解释，在法律、政策层面予以完善。 （三）操作层面。一是推进社区矫正队伍专业化。社区矫正工作是法律明文规定的“刑罚执行活动”，执法主体具有很高的专业要求，但从目前我国绝大部门地区看，社区矫正工作人员的入口仍简单按照招录普通公务员的渠道进入，大量无基本法律知识人员一开始从事此项工作无异于“盲人摸象”，工作必然出现失职、渎职现象。因此，建议从国家层面建立严格的社区矫正执法队伍资格准入制度，建立衔级式的社区矫正执法资格管理体制，由省级司法行政机关组织执法资格考试，持证上岗，每年集中培训一次，每三年进行一次资格考试复审。二是推进社区矫正管理科技化。针对当前基层社区矫正工作“一少两多三难”的现象：工作人手少、社区服刑人员多、社区服刑人员不常住家中多、定位跟踪难、矫正档案记载难、数据报表统计难，建议综合运用云计算、物联网、司法E通以及公安大情报系统、心理干预设备等现代科技，建立情报信息共享机制，有效减少社区矫正工作对人、财、物的庞大需求，切实提高社区矫正的质量和效率。三是推进社区矫正工作模式网络化。《社区矫正实施办法》规定，社区矫正的任务是对社区服刑人员进行必要的监管、教育和帮助，但是基层司法所受客观条件制约，更多注重的是监管，避免其重新犯罪、再次犯罪，保证能顺利度过矫正期，保证其不闹事、不出事、不脱管，而对于其心理、生活状况以及回归社会的适应性关注较少。因此，建议从政策操作层面规定综治部门牵头社区服刑人员的个性化矫正（帮扶）方案设计，明确规定乡镇（街道）为社区服刑人员配备的志愿者数量，以及社区民警、社区（村社）干部所必须承担的职责与义务，签订责任书，真正形成一张社会齐抓共管的社区矫正工作网络。

劳动教养制度废止前后宜宾社区矫正工作透视