<p style="text-align: justify;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;">作者简介:<br />
吴宗宪,北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师;<br />
张威,郑州轻工业大学政法学院讲师,法学博士。</span></span></p>
<p style="text-align: center;"><br />
<span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"><strong>目次</strong></span></span></p>
<p style="text-align: center;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"><strong>一、我国农村社区矫正工作的特点</strong></span></span></p>
<p style="text-align: center;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"><strong>二、我国农村社区矫正队伍建设存在的问题</strong></span></span></p>
<p style="text-align: center;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"><strong>三、对我国农村社区矫正队伍建设的建议</strong></span></span></p>
<p> </p>
<p style="text-align: justify;"><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"> 社区矫正作为一种非监禁刑罚执行措施,不但能够提升对社区矫正对象的教育矫正质量,使其更好地融入社会,而且符合国际上刑罚轻缓化、行刑社会化的基本趋势,已经成为衡量刑事司法文明进步的重要标志。我国从2003年开始开展社区矫正试点工作,十多年来已经有了较大发展,但是,目前的社区矫正工作还存在较大的城乡差异。农村地区的地理环境、经济发展状况、管理体制、人文环境以及农村社区的发展状况等,导致农村社区矫正工作在呈现出自身特点的同时也存在较多问题。其中,农村社区矫正队伍建设已经成为制约农村社区矫正工作顺利开展的突出问题。因此,深入探讨农村地区社区矫正队伍建设问题,提出相应的对策建议,对于顺利推进农村地区社区矫正工作具有重要意义。<br />
<strong> 一、我国农村社区矫正工作的特点</strong><br />
目前,在多种因素的影响下,农村社区矫正工作呈现出一些较为突出的特点,这些特点对于农村地区社区矫正工作的开展具有多方面的影响。<br />
<strong> (一)农村社区服刑人员特征复杂</strong><br />
(1)数量较多。我国农村地区社区矫正对象数量较多,在社区矫正对象总数中占有较大比重。我国是一个农业大国,农业人口众多,截止2018年我国农村人口比重仍高达40.4%。同时,由于我国农村户籍人口整体文化水平相对较低,法律意识也相对较弱,所以其犯罪率也相对高于城市户籍人口。受此影响,农村地区的社区矫正对象不仅数量多,而且所占比重也更大。据统计,截止2017年1月,我国现有社区矫正对象702708人,其中农村户籍502610人,占总人数的71.5%。<br />
(2)分布较广。首先,我国农村地区面积巨大,导致农村社区矫正对象分布较广。据统计,我国农村地区的面积达6454568平方公里。将这个数据与502610名农村社区矫正对象相除,平均每平方公里仅有0.08人。同时,每个单位的社区矫正对象也是很少的。我国农村社区最基层的单位是村,目前我国大约有260多万个自然村,平均每村仅有社区矫正对象0.19人。其次,从人口居住情况看,我国农村地区普遍地广人稀,村落分布较为分散,乡镇与乡镇之间、村与村之间距离较远,偏远山区和西部地区更是如此。农村社区矫正对象分布范围广泛的特点意味着对每个社区矫正对象开展社区矫正工作的成本很高。<br />
(3)流动性大。我国正处于社会快速转型时期,整个社会的人口流动性较大,而数量巨大的农民工又是流动性最大的人口群体之一。为了获得较多的收入,过上较好的生活,很多农村户籍的人员离开户籍地到城镇务工或者自主创业,导致“人户分离”的现象普遍存在。虽然他们在户籍上仍然属于农村人,但是,在实际上,他们中的很多人已经在城镇生活与工作。同时,到城镇打工或者创业的农民工稳定性较差,很难长期在一个地方。因此,当他们因为犯罪而成为社区矫正对象之后,这种流动性大大增加了在农村地区开展社区矫正工作的难度。<br />
<strong> (二)农村社区矫正工作基础薄弱</strong><br />
与城市地区相比,农村社区矫正工作的基础更加薄弱,这突出地表现在两个方面:<br />
1.农村社区矫正工作“先天”基础较弱<br />
(1)自然环境和生活工作条件较差。首先,农村地区的自然条件恶劣。农村地处偏远,有很多甚至处于山区,这些地方自然环境恶劣,交通十分不便。其次,农村地区生活条件恶劣,主要表现为经济社会发展水平较低,教育、医疗、商业、娱乐休闲等方面的资源较为匮乏,生活方式较为单调枯燥。最后,农村地区工作条件恶劣。农村地区经济发展滞后,导致农村地区的各种工作条件都相对恶劣。无论是工资收入、社会保障还是职业发展前景,都相对弱于城市地区。<br />
(2)思想观念存在问题。首先,与城市地区相比,农村地区社会文化发展相对落后,乡土观念浓厚,法制观念相对薄弱。相对来讲,我国农村地区还是以血缘、地缘和亲缘关系为主导的传统熟人社会,农村居民的法制意识和观念仍然较为淡薄。其次,与城市地区相比,农村地区的重刑主义思想较为严重。重刑主义思想在我国传统法律文化中由来已久。虽然宽严相济已经成为我国的基本刑事政策,但是在法制较为落后的农村“杀人偿命,犯罪坐牢”这种朴素的报应刑观念仍然较为普遍。<br />
法治观念落后及重刑主义思想严重会导致农村居民对社区矫正认识不足,进而会在一定程度上阻碍社区矫正工作的开展。一方面,他们可能会对社区矫正对象怀有歧视和排斥态度,使社区矫正对象非常容易产生被孤立感和自卑感,从而难以融入社区接受教育改造;另一方面,社区矫正的重要之处就是要整合社区的资源和力量来对矫正对象进行矫正,没有社区居民的积极参与,社区的资源难以被完全调动,难以发挥社区矫正应有的作用和功能,从而导致难以达到理想的社区矫正效果。<br />
2.农村社区矫正工作“后天”基础建设缓慢<br />
(1)社区建设比较滞后。我国农村社区建设虽然经历了十多年的历程,但是由于农村问题的复杂性和多样性,目前仍处于试点探索阶段。当前,我国新型农村社区建设滞后,还存在较多的问题。这些问题主要表现为:政府职能错位导致农民在新型农村社区建设中的地位被忽视;农村居民的公民意识淡漠,对社区公共事务漠不关心,缺乏对社区文化的认同;自发形成的服务型社区组织较少,原有的社区组织职能转变不到位;社区管理人才缺乏;缺乏有效的资金投入。农村社区建设的滞后最终会造成社会资源和社会力量的缺乏。<br />
(2)司法所建设问题较多。首先,办公业务用房建设不足。据统计,截止2016年底,我国“十二五”政法基础设施司法所规划项目建设的完成率仅为68.3%。其次,司法所设施装备不足。以交通工具为例,根据统计,全国司法所汽车拥有量为7618台,所均只有0.2台;摩托车总数11639台,所均0.3台。需要注意的是,这些数据包括了城镇司法所的数据,如果单独统计农村基层司法所的情况,恐怕结果更是差强人意。最后,其他办公设备的配备也严重不足。在实际开展社区矫正工作过程中,除了交通工具,还需要大量的办公设备,如执法记录仪、定位设备等等,但是,这些设备的配备在农村地区还严重不足,一些较为偏远的乡镇司法所甚至连一台办公电脑都未配备。<br />
<strong> (三)农村社区矫正工作规范性差</strong><br />
农村地区的社区矫正工作普遍存在规范性较差的问题。首先,从工作内容来看,农村社区矫正工作的内容较为单一,工作面狭窄。我国社区矫正工作的基本内容主要包括三个方面,即监督管理、教育矫正和帮困扶助,规范化的社区矫正工作应当兼顾这三个方面。但是,由于多种因素的制约,农村地区的社区矫正工作往往只能做到监督管理,防止不出现脱管、漏管、再犯罪等情况,而其他两个方面的内容难以开展到位甚至无暇顾及。社区矫正不仅仅是在社区内对这些矫正对象进行监管,还要利用社区的环境和整体资源,以及社区的各种力量来对其进行教育矫正,帮助其改掉行为恶习和改善不良的心理特征,从而帮助其顺利回归社会。因此,只能做到监管和控制显然没有达到社区矫正工作的要求。<br />
其次,从工作方式看,农村社区矫正工作的工作方式还较为粗糙,业务开展不规范。由于农村地区的人力、物力和环境条件的制约,在农村地区的社区矫正工作中普遍存在工作方式单一、工作方法简单粗糙、业务运行不够规范统一等情况,城市地区使用的很多工作方法在农村地区使用较少,在很大程度上难以达到规范化要求。<br />
<strong> (四)农村社区矫正工作者工作繁重</strong><br />
按照我国现行的规定,我国农村社区矫正工作者实际承担的工作种类繁多,任务量大。从我国大部分农村地区的情况来看,社会工作者数量极少,社会志愿者群体存在稳定性差、素质不高等问题,因此,农村地区社区矫正工作的任务主要落在司法助理员身上,这最终导致农村地区司法助理员的实际工作任务极其繁重。<br />
首先,工作职能种类繁多。司法部1996年6月24日发布的《关于加强司法所建设的意见》规定,司法所及司法助理员承担8项职能:(1)协助基层政府开展依法治理工作和行政执法检查、监督工作;(2)指导管理人民调解工作,参与重大疑难民间纠纷调解工作;(3)指导管理基层法律服务工作;(4)代表乡镇人民政府(街道办事处)处理民间纠纷;(5)组织开展普法宣传和法制教育工作;(6)组织开展对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作;(7)参与社会治安综合治理工作;(8)完成上级司法行政机关和乡镇人民政府(街道办事处)交办的其他有关工作。最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部2003年7月10日发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中规定,“街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。”因此,目前的乡镇司法所及司法助理员至少承担着9项工作职能。在实际履行这九大职能过程中,还需要面对很多细小的工作内容和问题。这虽然是基层司法所的共性问题,但是在农村的地理和工作环境下,这一问题就显得尤为突出。<br />
其次,实际工作任务量大。由于管理体制等方面的影响,司法助理员实际承担的工作任务更多,工作量更大。这是因为,按照我国现有的管理体制,乡镇司法所大多实行的是以县(区)司法局管理为主的双重管理体制。也就是说,乡镇司法所一方面要在县司法局的领导下开展工作,另一方面还要接受乡镇政府安排的相关工作,社区矫正工作者经常被乡镇政府抽调参加乡镇政府的管理性工作,普遍存在人员在编不在岗、在编在岗但身兼多职的现象。这些因素会使得原本就存在工作人员少、工作条件恶劣等问题的乡镇司法所难以全面有效开展社区矫正工作,有的甚至难以完成基本的工作任务。<br />
<strong> (五)不同区域差异明显</strong><br />
我国农村的社区矫正工作存在较为明显的区域差异。社区矫正工作的区域差异不仅存在于城市与农村之间,也存在于不同的农村区域之间。农村区域之间的差异主要表现为,对社区矫正较为重视、经济较为发达的农村,社区矫正工作做得较为细致,并形成了一定的特色,例如“枫桥模式”;而那些条件差的地区则较为落后,难以有效地开展全面的社区矫正工作,甚至难以完成基本的工作任务。形成这种地域差异的原因是多方面的,不同地区经济社会发展水平的差别、人员素质的差别、法治观念的差别等,都有一定的影响作用。<br />
<strong> 二、我国农村社区矫正队伍建设存在的问题</strong><br />
在上述因素的影响下,我国农村社区矫正工作面临着巨大的挑战和多方面的问题。其中,农村社区矫正的队伍建设成为农村社区矫正工作需要面对和解决的首要问题,具有一定的紧迫性。当前,农村社区矫正队伍建设除了存在我国社区矫正工作中普遍存在的共性问题,例如,执法身份和权限缺乏、存在安全风险等之外,还面临着一些由其自身特征决定的突出问题。<br />
<strong> (一)司法所工作人员队伍力量薄弱</strong><br />
按照社区矫正工作有关规定和工作实践,乡镇司法所工作人员是农村社区矫正工作的主要承担者,但是,乡镇司法所专职工作人员队伍还较为薄弱。<br />
1.人员数量有限<br />
目前,乡镇司法所社区矫正专职工作人员严重缺乏。这主要表现在两个方面:一方面,工作人员总数较小。从实际情况看,由于乡镇司法所工作人员总数较少,乡镇司法所中“一人所”(只有一个属于政法专项编制的专职工作人员)“二人所”(只有两个属于政法专项编制的专职工作人员)的现象非常普遍,甚至有的乡镇是“无人所”(即还没有一名属于政法专项编制的专职工作人员),司法所的工作由乡镇的其他工作人员兼任,例如,在一些地方,司法所所长由综合治理办公室主任等人员兼任。截止2016年底,按照政法专项编制的分配情况划分,无人所3027个,占7.50%;一人所14269个,占35.34%;二人所14156个,占35.07%;三人所8919个,占22.09%。[1]另一方面,工作人员的增加速度与社区矫正对象的快速增长不相匹配。以江西为例,该省2010、2014和2016年的调查显示,这期间全省的社区服刑人员增长率达439.3%,而同期司法工作人员的增长率仅为14.93%,远低于社区矫正对象的增长速度。<br />
2.人员流失严重<br />
司法所社区矫正专职人员力量薄弱的另一个重要原因就是专职队伍稳定性差,人员流失严重。以江西省为例,在司法所工作人员中,从事社区矫正时间在一年以下的最多,占30.82%;特别是接手社区矫正工作1~2年后的青年工作人员流失比例最高。这主要有三方面的原因:首先,乡镇司法所工作人员的待遇低、工作环境差、工作任务重,这些情况不仅严重影响了他们的工作积极性,也难以留住工作人员。其次,升职空间小。乡镇司法所的工作人员的升职途径较少,在司法所岗位上升职难度较大,这使得司法所工作人员流向升职机会较多的工作岗位。最后,乡镇司法所的工作人员大都是年轻人,而且存在相当比例的女性工作人员,他们面临着成家的问题,特别是女性工作人员成家之后往往会离开原来的居住地,这一原因也间接造成了人才的流失。<br />
<strong>(二)司法所工作人员队伍结构不合理</strong><br />
要构建一支优秀的社区矫正工作队伍,不仅要有足够数量的工作人员,还要有结构合理的工作队伍。但是,我国农村社区矫正队伍结构还存在较大的不合理性。<br />
1.性别结构不合理<br />
从性别结构看,乡镇司法所工作人员队伍中女性工作人员占比较高,很多的“一人所”都是只有一个女性工作人员,这非常不利于实际工作的开展。首先,从农村社区矫正工作的特点看,农村地处偏远,且地域广阔,无论从工作量方面考虑,还是从交通安全等因素考虑,男性工作人员都具有一定的优势。其次,从工作对象来看,社区矫正工作的对象是社区矫正对象,虽然总体而言他们的社会危险性较小,但是仍然具有一定的危险性。这些人是不同于普通守法公民的罪犯,在对他们开展社区矫正的过程中,他们对于社会、对于社区矫正工作者的危险性都是不容忽视的。而且,司法部2017年1月的统计资料表明,在社区矫正对象中,男性社区矫正对象占绝大多数(89%),而女性社区矫正对象数量很少(占11%)。因此,农村社区矫正工作的特点和社区矫正对象的性别构成都决定了社区矫正工作队伍的性别结构应当以男性工作人员占主体才相对合理。<br />
2.年龄结构不合理<br />
从年龄结构看,乡镇司法所社区矫正队伍普遍较为年轻。由于我国农村地区的社区矫正工作发展较晚,近几年才开始大量公开招聘,所以一线的工作人员大多是刚毕业的大学毕业生。队伍的年轻化有其一定的优势,如年轻人的可塑性强、有活力,具有较为先进的专业知识等。但是,过于年轻的年龄结构也存在非常明显的缺陷。首要的弊端就是人员队伍不稳定。年轻人虽然在社区矫正机构工作,但是,很多人并未把这项工作作为自己的长期职业,一旦有更加合适的机会,他们就会离开目前的工作岗位,从而导致人才流失,使社区矫正队伍的人员流动性较大。其次,有可能出现工作态度不稳定的现象。年轻工作人员刚刚参加工作时积极性普遍较高,对工作有热情,但是,如果不能及时得到升迁,就有可能出现消极怠工、混日子,对工作赶过场、走形式,敷衍了事的现象。最后,缺乏工作经验。这些年轻的工作人员虽然具有一定的专业知识和较新的工作理念和想法,但是普遍缺少一定的基层工作经验,在面对复杂的现实问题或者突发事件时,常常会显得束手无策,难以有效应对。<br />
<strong>(三)农村社区矫正队伍职业保障不足</strong><br />
科学合理的职业保障,能够有效地促进工作队伍的职业化和稳定化。但是,农村地区的工作队伍经费保障和职业发展保障都明显不足。<br />
1.队伍建设经费不足<br />
(1)经费保障不足。这主要表现在两个方面。首先,乡镇司法所工作人员的工资待遇偏低。基层司法所的工作人员虽然具有公务员编制,但是作为最基层的公务人员,其工资收入相对较低,与其实际承担的工作职责相比,差距更大。其次,工作经费紧张。农村地区的工作经费问题一直是一个较为突出的问题。工作经费的不足会在多个方面制约社区矫正队伍的发展,例如,难以购买必需的工作设备和专业性的社会服务。<br />
(2)经费渠道单一。农村社区矫正经费保障渠道过于单一,间接导致了经费总量不足。当前的工作经费主要由县财政承担,虽然部分乡镇也会承担一些福利和工作经费,但是由于乡镇财政的实际状况差别较大,导致它们对于司法所的经费保障也有很大差别。社区矫正涉及到社会的方方面面,不能仅仅把责任归到某一级政府部门,尤其在农村这种社区矫正对象数量多、工作条件差、任务重的地区,应当考虑从多方面筹集工作经费,从而确保社区矫正工作的顺利开展。<br />
2.个人发展较为困难<br />
在个人职业发展方面,乡镇司法所工作人员的发展空间普遍较小,晋升往往困难。一方面,乡镇司法所的建制级别较低。据统计,截至2016年底,明确为副科级以上的司法所还不足一半。这就导致乡镇司法工作人员的发展空间有限。另一方面,乡镇司法所的队伍管理权并没有完全收归县司法局。还有不少司法所在人事管理方面,乡镇政府仍然发挥很大作用。这两方面的情况都会影响司法所工作人员的职业发展,使他们的职位升迁受到多方面的制约,职级变动较慢,从而影响其工作热情。<br />
<strong> (四)农村社区矫正队伍专业化程度较低</strong><br />
社区矫正工作是一项专门性的执法工作,对工作队伍具有较高的专业化要求。然而,乡镇司法所工作人员队伍普遍存在专业化程度较低的现象。<br />
1.专业化基础较弱<br />
专业化基础较弱主要表现为文化素养参差不齐和专业背景单一。首先,乡镇司法所工作人员队伍存在文化素养参差不齐的情况,个别地区的个体差异还十分巨大。部分地区具有高等学校学历的人员数量不足。其次,乡镇司法所的社区矫正工作者往往具有法学专业的学科背景,这种状况不能完全适应社区矫正工作的需要。社区矫正工作的开展涉及多个学科的专业知识,例如,心理学、社会学、管理学等方面的知识和技能。按照相关要求,对社区矫正对象的矫正工作既包含基本的管理监督、就业培训指导,还包含心理矫正、行为矫治、困难帮扶等多个方面的内容,单一的学科背景很明显难以满足社区矫正工作的需要。这些因素一方面会导致对社区矫正工作认识的偏差和不足,另一方面,会导致工作方法的欠缺和工作方式的不规范。这些都会影响社区矫正工作的开展,难以保证社区矫正工作的质量。<br />
2.专业培训缺乏系统性<br />
工作人员专业背景过于单一,专业化知识缺乏,文化素养参差不齐等问题的存在,迫切需要对他们进行系统化的培训,但是,目前乡镇司法所社区矫正工作队伍缺乏系统化的培训。首先,虽然社区矫正工作者在上岗前都会经过严格考试和一段时间的培训,但是,仅仅凭短时间的培训很显然难以达到社区矫正工作的要求。其次,尽管各个地区在工作人员上岗之后也都有不同的培训安排,但是还普遍存在两方面的不足。第一个方面是培训内容单一,大多是较为零碎的法律等方面的知识培训,缺乏其他方面的培训,也缺乏标准的教材与合格的师资。第二方面是现有的培训时间明显不足。基层司法所工作人员往往忙于日常的监管和其他事务,难以有规律地参加定期培训学习,无法保证参加培训学习的时间,而不定期的、突击式的培训学习难以保证学习的质量和效果。<br />
<strong> (五)社区矫正辅助力量薄弱</strong><br />
社区矫正的辅助人员是协助具有法定职责的工作人员进行社区矫正活动的相关人员。我国社区矫正工作中的辅助人员主要为社区矫正社会工作者和社会志愿者。由于我国不少地方的农村社区发展不足,社会组织不健全,社区功能不完善,“第三部门”在众多农村地域中缺失,[1]所以,农村社区矫正工作中的社会工作者和社会志愿者都严重缺乏。<br />
1.缺乏合格的社会工作者<br />
社区矫正的工作队伍除了司法所工作人员外,主要的力量就是社会工作者。社会工作者作为专业的全日制工作人员,能够起到重要的辅助作用。社会工作者参与社区矫正工作的模式一般是政府购买公共服务或者聘用合同制的社会工作者。其中,政府购买公共服务的对象主要是社会组织、社会团体等,具体到社区矫正工作则主要是向社会工作事务所、心理咨询公司等进行购买。这些社会组织和聘用的社会工作者具有较为专业的知识和技术,他们的参与不仅能够增加社区矫正专职工作人员的人数,也能提升社区矫正工作的专业化水平。<br />
但是,在不少农村地区,严重缺乏可以从事社区矫正工作的合格社会工作者,大部分乡镇社会工作者的参与度偏低。这主要是由三个方面的原因造成的。首先,这与我国目前专职社区矫正社会工作者队伍发展不足且发展不平衡的现状有关。据统计,截止2017年底,北京市专职社区矫正社会工作者881人,居全国之首,但配比率仅为26.3%;有些省份或地区的配比率远远低于平均值。其次,受经济社会发展水平等客观因素的制约,农村社区发展不完善,社会组织严重匮乏,导致农村地区普遍缺乏合格的社会工作者。相对于城市社区,农村社区的社会组织成长缓慢。无论在发育程度、数量还是种类方面,均无法满足农村社区公共服务发展对社会组织的实际要求。这直接导致了农村地区缺少接受过相关专业高等教育并具有一定实务工作经验的社会工作人员。最后,经费保障不足也是社会工作者缺乏的重要原因。经费保障薄弱一直是制约着农村社区矫正发展的重要因素,主要表现在社区矫正经费保障标准偏低,经费保障渠道不畅,专项资金地方配套难以落实。农村社区矫正工作经费保障的不足,也使乡镇司法所难以聘请社会工作者从事社区矫正。<br />
另外,已经聘任的社会工作者也存在较多的问题。首先,在已经实施聘任的地区中,普遍存在招录门槛低且随意,人员综合素质整体偏低的状况。还有个别县(市、区)仅仅是解决地方就业需求,甚至招录小学、初中文化的人员,缺乏基本的法律知识和工作理念。其次,因为这些聘任人员没有公务员编制且工资待遇很低,导致这些人员的流动性十分大,队伍极不稳定。<br />
2.社区矫正志愿者队伍严重匮乏<br />
在社区矫正工作中充分利用志愿人员开展相关工作,是社区矫正工作中得到普遍重视的内容,是社区矫正工作发展的应有内容和必然趋势。社会志愿者的加入,可以缓解社区服刑人员对矫正机关的抵触情绪,能够帮助他们更好地融入社区,回归社会。<br />
与城市地区相比,农村地区的社区矫正社会志愿者严重缺乏。这主要表现在下列方面:第一,可以作为志愿者的人员较少。担任志愿者的人员,一般大多具有这样两个方面的条件,一是经济条件较好,衣食无忧;二是具有社会责任感和奉献精神。在广大的农村地区,具备这两个条件的人员较少。第二,缺乏志愿者组织。由于农村地区经济、社会和文化方面的发展水平较低,大部分农村地区并没有建立志愿者组织,社区矫正机构很难通过它们来使用志愿者。第三,志愿者不具有典型性。典型的志愿者应当是普通的农村居民。然而,目前农村地区社区矫正社会志愿者大多是是农村的群众自治组织的成员或者其他的行政人员,例如,村委会工作人员、治安网格员、驻村干部等。这就导致实际参与到社区矫正中的所谓志愿者带有浓厚的行政色彩,特别是一些乡镇单位的领导也作为志愿者,这些志愿者更多来自于行政安排,行政色彩在很大程度上掩盖了“农村第三部门”中的志愿性这一特征。这种带有行政色彩的社会志愿者很难实现理想的工作效果。另外,虽然农村社区矫正对象的亲属也常常作为社会志愿者参与到社区矫正中,但是很明显,这种参与也难以实现社会志愿者的功能,更难以完全替代社会志愿者的作用。<br />
<strong> 三、对我国农村社区矫正队伍建设的建议</strong><br />
我国有广大的农村地区,农村社区矫正工作的得失成败已经成为制约中国社区矫正工作大局的瓶颈。基于农村社区矫正工作的特点和队伍建设存在的问题,应当注意从多方面改善和发展农村地区社区矫正工作队伍。<br />
<strong> (一)通过立法促进正规化发展</strong><br />
1.科学立法<br />
应当通过科学立法促进农村地区社区矫正队伍的正规化建设。通过2011年修改刑法和2012年修改刑事诉讼法,我国在这两个法律中对社区矫正做了明确规定,但是,这些规定极为简单,没有涉及到队伍建设方面的具体内容。应当通过制定社区矫正法,对社区矫正队伍的问题作出具体规定,从而促进整个国家社区矫正队伍的发展,并且以此推动农村地区社区矫正队伍的建设。在制定社区矫正法时,应当注意科学立法,考虑我国广大农村地区的实际情况,做出科学合理的规定。例如,在社区矫正法中规定队伍建设方面的内容时,应当考虑在司法所管理体制、工作人员准入门槛、职业保障、人员管理等方面做出明确、合理的规定,从而为农村地区社区矫正队伍的建设确立基本的法治框架,确保农村社区矫正工作队伍建设工作的健康发展。<br />
2.关注差异<br />
要关注农村地区存在的差异,通过科学立法赋予农村地区一定的自主权限。也就是说在设立统一制度的同时,还需要适当赋予地方、特别是农村地区一定的工作灵活性。城乡社区矫正工作在很多方面是存在差异的,这主要是因为:一方面,我国城乡之间社会经济发展差异较大,导致城乡在工作设施、工作条件以及工作环境上存在一定的差异;另一方面,城乡之间还存在一些更深层次的差异,这些差异体现在生活习惯、思维方式等精神文化层面,这些因素会导致农村社区矫正工作在工作方式、方法上会与城市地区有所不同。上述原因造成很多适用于城市地区的标准和制度不一定适用于农村地区。因此,很有必要赋予农村地区一定的灵活度,允许农村社区矫正机构结合自身情况设定某些具体的标准和制度。<br />
<strong> (二)建立科学的队伍建设保障机制</strong><br />
建立科学的队伍建设保障机制,是社区矫正队伍建设职业化、正规化发展的必然要求。应当从多方面建立农村地区社区矫正队伍建设的保障机制。<br />
1.合理增加编制数量<br />
合理增加乡镇司法所社区矫正专职人员的编制数量,是解决人员缺少的根本办法。只有吸收更多的优秀人才加入到农村社区矫正队伍中来,才能显著地解决人员缺少的问题,也才能逐渐培养一批业务熟练、知识丰富,有实践经验的专职队伍。应当按照农村现有的社区服刑人员数或者每个乡镇司法所的年平均社区矫正对象数来合理增加司法所专职人员编制,使专职人员与社区矫正对象的人数比增加至较为合理的范围。只有这样才能缓解乡镇司法所的工作压力,同时也有助于建立合理的后备干部梯队,确保“后继有人”,确保不存在人员“断层”,确保不出现因为人员断层而导致工作断层的现象。<br />
2.充分保障队伍建设经费<br />
队伍建设的经费保障是队伍建设的重要方面。队伍建设的经费主要用于以下几个方面:工作人员的工资、工作人员的培训费用、工作人员的办公条件改善、聘用社会工作者、购买社会公共服务等。与城市地区相比,提高农村地区社区矫正队伍建设的经费保障标准,具有一定的紧迫性,能够有助于解决很多重要问题。首先,充裕的经费保障能够促进现有工作人员的工作积极性。其次,充裕的经费保障能够吸引更多优秀人才的加入,促进队伍的快速发展壮大。最后,充裕的经费保障能促进一线工作人员安心工作,确保工作的延续性和队伍的稳定性。<br />
应当通过下列方面改善农村地区社区矫正队伍建设的经费保障。首先,增加政府财政的投入。增加政府财政的投入应当采取各级政府分担社区矫正经费的做法。国外一般采取由不同层次的政府部门分担社区矫正费用的做法。这样做一方面可以在维护社会治安方面做到责任分担,使各级政府部门都承担起维护社会治安的责任,而不是把这样的责任仅仅推给某一级政府部门;另一方面,也可以鼓励地方政府努力做好社区矫正工作,鼓励他们通过创造性工作获得上级政府部门的资助,从而产生用有限的资金发挥更多效益的效果。在我国,刑罚执行经费采取政府部门分级负担的做法。以监狱为例,绝大部分监狱由省级财政负担经费;对于一些省级财政困难的地方,采取支付转移的方式,由中央政府负担一部分经费。随着社区矫正工作的发展,必将大大分流有可能进入监狱的一些罪犯(例如,通过宣告缓刑不让罪犯进入监狱服刑),也有可能使一些在监狱服刑的罪犯及早从监狱出来(例如,假释一部分罪犯),这样,就可以节省用于监狱的经费,由此节省的经费应当用于社区矫正工作。同时,考虑到监狱经费主要由省级财政负担,县级财政各地状况差别较大,因此,社区矫正工作的经费的主要部分,应当由省级财政负担。其次,拓宽资金筹集渠道。应当努力争取税收优惠、折抵等制度,鼓励社区矫正机构从其他社会组织、企业、个人等来源吸收资金;对于给社区矫正机构捐助经费的,可以折扣税款。<br />
3.多渠道促进个人职业发展<br />
个人职业发展对每个工作人员来说都具有重要的意义。明确一线工作人员的职业发展方向和渠道,不但能够激励他们努力工作,增加其积极性,更为重要的是能够为其指明努力的方向,从而增加工作的主动性。具体可以从以下三个方面着手。第一,要注重对一线员工的锻炼和培养。一方面,注重让一线人员在实践中积累经验,在不断的学习中增长才干,为其提升打牢基础;另一方面,还要帮助他们规划职业成长的路径,为其提升指明方向。第二,建立科学的考核和激励制度。科学的考核制度能够确保工作质量和成效,有效的激励制度能够调动工作人员的工作热情和积极性。第三,拓宽一线工作人员的发展渠道,为优秀的乡镇社区矫正工作者提供更大的发展空间。具体操作上,除了考虑建立专门的社区矫正工作序列职称晋升机制以外,还应当允许和鼓励他们晋升至相关部门,例如,可以推荐其到公检法等单位的相关部门。从长远来看,这有利于这些相关部门对社区矫正工作的了解和支持,从而能够促进部门间的相互配合。<br />
<strong> (三)多方面提升队伍整体素质</strong><br />
农村社区矫正队伍的整体素质是工作队伍专业化发展的关键,应当从招录、培训等方面进行全方位提升。<br />
1.通过招录环节进行提升<br />
在农村司法所工作人员的招录问题上,应当严格要求,同时也要合理平衡队伍结构。具体来说,首先,应当制定较为优厚的农村社区矫正人才引进政策,鼓励、吸引优秀的专业人才到农村地区从事社区矫正工作。这样做能够从一定程度上缓解农村地区人才缺乏的问题。其次,要制定严格的招考条件和要求,力争从进口就做好把关工作,真正能够把那些既具有一定的专业知识,又愿意投身农村社区矫正事业的优秀人才招录进来。最后,应当根据农村社区矫正工作的形势和特点,适当下放编制审批权限,使这些地方能够有针对性地招录人才。招录环节是人才引进的第一个环节,也是解决队伍结构不合理的关键环节。每个县或者乡镇司法行政部门,可以根据自身的特点和现状,然后通过设置一定的报考或者考核要求来平衡队伍的结构,如专业背景、工作经历,甚至是性别等。<br />
2.通过多样化的培训方式进行提升<br />
培训是增加专业知识技能和交流工作经验的重要途径,应当根据农村社区矫正的特点,采取多样化的培训方式进行素质提升。农村社区矫正工作人数多、任务重,大多数时候连自身的本职工作都自顾不暇,难以抽出时间去参加一定时间的脱岗培训,因此应当注重采取多种方式进行培训。例如,可以采取集中学习与单独学习相结合的方式进行素质提升;可以将专家学者请进来,到基层、到乡镇进行面对面的指导培训,也可以充分利用各种网络平台优势,进行定期的网络教学培训。<br />
3.通过丰富培训内容进行提升<br />
社区矫正工作是一项需要综合运用多种学科知识和技能的工作,因此,必然需要开展内容丰富的专业培训。为了不断更新社区矫正工作者的专业技能和知识,基层司法所应当积极组织进行社区矫正工作者参加各种专业培训。首先,司法行政系统内部要系统化地开展内容丰富的专业技能培训。培训的内容要尽量涵盖所有与社区矫正相关的专业知识内容,如心理学、法学、社会学、管理学等。另外,还应当邀请监狱、法院、检察院以及公安机关等实务部门的工作人员进行一些实务培训。其次,还需要大力支持一线工作者自己参加社会上组织的各种专业知识培训,鼓励他们去考取相应的资格证书,如心理咨询师、社会工作者职业水平考试等。只有这样,才能逐步实现农村社区矫正队伍的专业化、高素质化和科学化。<br />
<strong> (四)探索创新工作模式</strong><br />
农村的地理和社会经济文化条件决定了农村的社区矫正无法直接适用北京、上海等大城市的成功模式。同时,农村地区间的差异也必然要求各个地区要根据自身特点进行积极探索创新,不能简单地学习模仿其他地区的工作模式。<br />
1.探索建立临时派出增援机制<br />
临时派出增援机制是指根据不同乡镇司法所的实际情况,从人员较为宽裕的地方向人员较为紧张的地方临时派出增援人员,从而及时缓解人员缺乏的问题。在实际情况下,不同乡镇的社区矫正对象数量在某些时候是存在较大差异的。那么,在这一时间段内,就可以灵活地进行统筹安排,有针对性地向人员严重缺乏的乡镇司法所临时增派人员。具体来说就是,由市级、县级甚至省级司法行政机关根据实际情况,向矫正对象较多的乡镇司法所临时派出工作人员,或者在某一时间段内由矫正对象数量较少的乡镇向较多的乡镇进行临时增援,当矫正任务完成或者社区矫正对象数量减少时,这些临时派出或者增援人员可以回到原来的工作岗位。<br />
2.探索建立基层轮岗制<br />
基层轮岗制是指可以建立制度,定期安排上级部门工作人员或者存在相关业务关联的兄弟部门到乡镇司法所进行短期轮岗或者基层锻炼。相对于临时派出增援人员,基层轮岗具有更多的好处。首先,设立基层轮岗制可以在一定程度上缓解农村社区矫正工作人员缺乏的问题。其次,上级社区矫正部门的工作人员到基层进行轮岗或锻炼,能够帮助他们更好地了解基层社区矫正的实际情况,掌握一手的资料,从而能够更好地制定政策或制度,有针对性地帮助解决实际困难。最后,定期选派或借调相关兄弟部门,如法院、公安机关、检察院工作人员到社区矫正岗位进行短期的轮岗或基层锻炼能够增强这些部门对社区矫正工作的认识和理解,有利于司法行政机关与这些部门之间的衔接配合。<br />
3.探索建立片区制<br />
片区制是指基于乡镇司法所实际情况,依据一定的标准和规则将两个或多个乡镇司法所划分为一个工作片区联合开展社区矫正工作。探索建立片区制可以适度缓解社区矫正队伍人员缺乏、工作开展困难的问题。在实际的工作实践中,已经有不少县和乡镇开始探索通过建立片区制来解决人员缺少的问题,并且已经取得了一定的成效。这种方法有一定的可取之处,能够解决很多实际工作中的困难问题,如执法人数不够、缓解安全风险等。因此,鼓励农村司法行政机关建立片区制度将会是农村社区矫正工作一个有益的尝试。<br />
<strong>(五)加大社区矫正辅助力量建设</strong><br />
以司法行政机关执法工作者为核心、社会工作者为辅助、社会志愿者为补充的“三位一体”的社区矫正工作队伍,是建立职业化、专业化和社会化的社区矫正队伍的基本保障。在做好司法行政机关社区矫正工作者队伍建设的同时,还需要大力建设农村社区矫正辅助力量。<br />
1.努力建立社会工作者队伍<br />
社会工作者队伍作为专职执法人员的辅助力量,能够帮助他们处理很多事务,在社区矫正工作中具有非常重要的作用。首先,社会工作者队伍的加入能够有效缓解专职人员缺乏的问题。虽然社会工作者的岗位性质大多为公益性岗位,由政府通过购买公共服务的形式设立,但是他们仍然是专职的工作人员,能够辅助司法所的执法人员开展大量的具体工作。其次,社会工作者队伍具有丰富的专业化知识,能够缓解司法所专职工作人员的专业性不足的问题。相对于司法所执法人员的招录,社会工作者的聘用较为灵活,这样就可以根据本地区的社区矫正存在的问题和不足进行招募,从而有针对性地解决问题。<br />
具体来讲,可以从以下几个方面开展农村社会工作者队伍建设。首先,基层政府要大力引导农村社会组织和民间社团的健康发展。农村社会组织的蓬勃发展,不仅可以极大地完善社区的各种功能,而且能够为政府购买社会服务打下坚实的基础。其次,积极开展社会工作宣传和教育,培养一批专业化的农村社会工作人才。第一,要广泛宣传农村社会工作人才队伍建设的方针、政策,以及普及社会工作的相关知识。第二,要在此基础上积极引导和鼓励有志于社会工作的人员参加专业培训、学习专业知识,参加相关的资格考试。第三,还要通过多种渠道对上述获取工作资格的人员进行定期的教育培训,使他们真正成为一支规范化、专业化的社会工作者队伍。再次,建立长效的经费保障机制。将购买社会公共服务的经费纳入农村财政预算的制度化、常态化保障范围。充足的经费保障不但可以增加聘任的社会工作者的人数和购买社会公共服务的力度,同时可以给予他们合理的待遇,促进社会工作者队伍的稳定性和工作积极性。<br />
2.大力发展社会志愿者队伍<br />
社会志愿者队伍作为重要的社区矫正辅助力量具有其独特的优势和作用。首先,社会志愿者的身份能够很容易被社区服刑人员信任并接纳,从而有助于工作的开展。其次,社会志愿者具有不同的知识背景,能够弥补专职工作人员专业知识的单一。最后,社会志愿者来自不同的行业,能够为社区矫正工作带来不同的社会资源。<br />
在农村社区矫正工作中大力发展社会志愿者队伍应当从以下几个方面着手。第一,在农村地区大力倡导志愿者精神,营造良好的志愿服务氛围。这是基础性的工作,只有具备了培育志愿者的土壤和氛围才能进一步发展社会志愿者队伍。第二,完善农村社区矫正志愿者管理办法。通过规章制度明确志愿者的进出程序、工作职责和工作纪律等。第三,定期对志愿者进行专业素养培训。对志愿者进行专业知识和工作方法的培训能够提升志愿者的专业素质,从而有助于他们更好地开展工作。第四,充分利用农村地区的“熟人社会”特征,注重吸收与社区矫正对象存在纽带联系的人员作为志愿者参与到社区矫正中来。第五,拓宽农村志愿者的吸收渠道。除了当地的老党员、退休干部以及矫正对象亲朋好友,还应当注重从不同行业、不同领域中招募志愿者,这样才能有助于动员社区的各种资源和力量。第六,给予志愿者一定的经费保障。志愿者虽然从事的是志愿活动,但是开展工作必然需要一定的交通、餐饮、保险、通讯等基本的开销。因此,有必要多方面筹措资金,给予社会志愿者必要的补助和权益保障。</span></span></p>
<p><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"><strong>篇幅所限,删除本文全部脚注及参考文献</strong></span></span></p>
<p><span style="font-size:20px;"><span style="font-family:Arial,Helvetica,sans-serif;"><strong>本文来源:载《刑法论丛》第62卷</strong></span></span></p>