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关于《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》的若干思考

发布时间:2016-12-02 00:50:18     访问量:4605

作者:焦暄旺

12月1日,大家翘首以盼的《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)正式在国务院法制工作办公室公开征求意见系统刊登,并公开征集意见,笔者第一时间在社区矫正宣传网微信公众号进行了刊登,并在社区矫正宣传网进行了发布,仅8小时,访问量达12000多条,留言达400多条,反映出大家对矫正立法的关心、关切,但总体大家对该《意见稿》贬声一片。笔者认真研读了该《意见稿》,有一些体会,现与大家分享。

一、正确看待法律制定

目前,大家普遍感觉《意见稿》仅36条,均为粗线条,可操作性差,尤其是对于人员身份等关键、敏感、大家关心的问题没有做出回应。笔者认为,社会生活纷繁复杂、变化万千,作为一部国家的法律,其需要具有一定的稳定性,不可能朝令夕改,所以法律不可能规定过于具体,如今年通过或修订的《海洋环境保护法》、《野生动物保护法》、 《网络安全法》,除了处罚条款,均为一些原则性的规定。同时,一部法律通过后,并非代表就此终止,在具体操作中,在法律框架下,国务院会出台相关条例、部门会出台规章等配套规定,针对具体问题做出更详细,更富操作性的规定,所以相应《意见稿》对某些问题,如每月教育的时间、矫正经费的具体保障数额等没有做出具体规定,留待具体条例、规章等进一步细化。

同时,一部法律的出台,也需要兼顾与其他法律、现实的衔接、配合,如大家普遍反映此次对违法规定社区服刑人员处罚手段的收缩问题,《意见稿》仅规定了警告一种方式,而排除提请治安管理处罚与收监,这其实是一种片面的理解,《治安管理处罚法》第六十条明确规定:被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑、保外就医等监外执行中的罪犯或者被依法采取刑事强制措施的人,有违反法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理规定的行为,处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款。也就是说对违规的社区矫正人员予以治安管理处罚是公安机关的法定职责。《刑法》第五节、第七节,《刑事诉讼法》第四编,分别已经对缓刑、假释、监外执行应当遵守的规定、收监的情形、收监的程序等问题,做了明确规定。《意见稿》故已经没有对此重复的意义,否则便会造成法律重复。又如,在第二十七条中规定,社区矫正机构应当对社区矫正人员进行法制、道德、形势政策,相比《社区矫正实施办法》,没有每月学习8小时的规定。笔者认为,作为一部法律,一方面考虑到稳定,而学习时间是否每月8小时合理尚需验证,学习时间留待条例、规定进行细化,以保持法律稳定性,通过条例、规章更具有灵活性。同时,目前《社区矫正实施办法》中也已经有了每月学习教育时间不少于8小时的规定,即使《社区矫正法》颁布后,《社区矫正实施办法》等规章并不当然失效,只要不违背《社区矫正法》,《办法》没有被废除,每月8小时教育学习时间依然有效,依然要执行。再如,在《意见稿》中没有使用司法行政机关,而多是使用社区矫正机构,也与目前各地社区矫正实际对接,因为目前各地社区矫正做法不一,有的是主要依靠司法所,有的是依托成立的社区矫正中心,有的成立了社区矫正管理局,有的成立社区矫正支队,甚至还有部分地方是政法委或者是乡镇机关承担相关职能,基于此,统一使用社区矫正机构更能囊括与代表。


由于一部法律的出台,也往往伴随着各种利益的权衡、部门利益的调整,是一个复杂而繁琐的过程,对一些普遍关切的问题,立法者经过多次调研,了解不可能不多,但有时为确保法律通过,也会对一些尚不成熟,争议较大的条款或内容搁置,以确保法律顺利通过,避免因为一些条款的争议影响法律的通过。


二、出台意义

《意见稿》针对社区矫正的现状与实际,做出了相应的回应,笔者总结,该法存在一下五个亮点:

一是解决了法律缺位问题。目前虽有《刑法》、《刑事诉讼法》等法律对社区矫正的对象予以了规定,但是对社区矫正的主体、实施程序、内容等一直没有法律明确。2012年,两高两部出台《社区矫正实施办法》、2016年,两高两部出台《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》,但两者从效力讲仅为规章类,根据《立法法》第八条精神,犯罪和刑罚属于法律绝对保留事项。以规章来确定社区矫正的内容、程序有越权违宪之嫌。这次《意见稿》,首次以法律的形式明确了矫正实施程序、监督管理、教育帮扶,为社区矫正正名扫清了法律障碍。

二是明确了社区矫正监督管理措施。《意见稿》第二十三条规定,社区矫正机构可以通过实地走访、通讯联络、询问社区群众等方式,了解核实社区矫正人员的活动情况,经批准可以进行电子监控。电子监控作为一种管控措施使用,一直缺少相关法律依据,饱受社会争议,上海也曾尝试将电子监控措施写入判决书,以解决法律缺位问题。各地虽然也均将电子监控例入管控手段,并且出台相关规定,但由于缺少上位法授权与支撑,合法性一直受到质疑。此次《意见稿》不仅将电子监控列入管控措施,且将具体使用规定授权由国务院司法行政部门制定,为下一步司法部门制定相关管控措施的规定做好铺垫,解决了上层法律缺位。

三是明确了社区矫正违规收监执行机关问题。此次《意见稿》也对基层存在的因社区矫正机构无强制执行权,对收监执行无力,对应收监在逃,少数地方公安存在推诿等问题予以正面回应,规定对收监执行的,由公安羁押,并移送监狱或者看守所。在逃的,由公安机关追捕,社区矫正机构协助。将收监、追逃等工作交给有强制执行权的公安。

四是明确了相关保障。《意见稿》首次明确规定各级人民政府应当将社区矫正经费列入本级政府预算。将经费的来源以法律的形式明确化,下一步在相关条例、地方规定中会予以具体化。同时第二十六条规定,县级以上地方人民政府应当为教育帮扶社区矫正人员提供必要的条件,组织动员社会力量广泛参与教育帮扶工作。赋予了地方政府在社区矫正中的职责,要提供必要的条件即可以包括场地、办公设施等硬件条件,也可以包括人员等软件条件。

五是原则性规定了矫正工作人员权利义务。《意见稿》第七条明确规定社区矫正机构工作人员依法开展社区矫正活动,受法律保护。这里的保护,即包括人身保护,也包括执行职务受法律保护,各级应当依法配合。违法阻碍执行职务可能受到治安处罚,甚至构成妨碍执行职务罪。同时也规定了工作人员应当遵守的准则。

六是明确了社区矫正中政府向社会购买服务的范畴。目前各地矫正辅助人员形式多样,有司法助理员、司法社工,也有社工组织的社工、甚至是劳务派遣人员,具体在社区矫正所承担的工作也是五花八门,有的甚至从事社会调查、矫正宣告、奖惩、解除矫正等矫正活动中,此次《意见稿》第三十二条明确规定:社区矫正机构可以公开择优购买社区矫正社会工作服务,为社区矫正人员在思想教育、心理矫治、职业技能等方面提供必要的帮扶。明确限定的购买社会服务从事工作为思想教育、心理矫治、职业技能等方面。同时,也为下一步该项工作走政府向社会购买服务提供了法律保障。

三、不足之处

本次立法中,对于一线很多期盼的转警问题没有提及,从《意见稿》中,我们基本看出,目前基本是将社区矫正工作者定位为一种矫正官的角色,赋予我们的职能更偏重于监督管理与教育帮扶,并未赋予我们的强制执行权及除警告外的处罚权。其在制度设计中逻辑为,社区矫正人员报到后,社区矫正机构履行矫正官的角色进行监督管理、教育与帮扶,对不服从监督管理、教育的,违反监管规定的,可以由矫正机构给予警告,由公安机关依职权予以治安处罚,情节严重的,提请收监,由公安直接羁押,逃跑的,由公安机关追逃。从这一点理解并无不妥,我们矫正官更偏重于发现问题,教育矫正人员,履行教导教育、矫正监管的职责。但该《意见稿》也存在如下缺陷:

一是执行地规定过于单一。《意见稿》 第十条规定:社区矫正在社区矫正人员的居住地执行。由于目前存在大量的在外打工接受社区矫正的人员,此类人员户籍地与经常居住地又常常不同,其中以不乏众多在打工地居住不足1年的打工人员,如何认定居住地成为焦点。如果单一规定居住地接受社区矫正,会导致大量打零工的社区矫正人员要回原籍接受社区矫正。虽然第二十二条也有社区矫正执行地变更条款,规定需要变更社区矫正执行地的,社区矫正机构应当在征询新执行地社区矫正机构意见后作出决定,但按照此操作,两地矫正机关如就变更执行地不能形成一致意见如何处理却又未做出规定。建议明确:对户籍地与居住地不在一地的,执行机关应当征询社区矫正人员意愿,合理确定社区矫正执行地。对居住地发生变更,原籍同意接收后,方可做出矫正执行地变更。

二是执行社会调查机关规定不符合实际。《意见稿》 第十条规定:社区矫正决定机关根据需要可以委托社区矫正机构或者居民委员会、村民委员会等组织对罪犯的社会危险性和对社区的影响,进行调查评估。将原来的社会调查机关从单一的社区矫正机构扩充为社区矫正机构与村、居委两元格局。由于社会调查赋予矫正机构执行,其作为实施社区矫正的主要机构,担负对矫正人员的监管、教育等,所以其将更加谨慎的来实施社会调查,相比村、居委会,其调查结果也将更加客观、公正,受干扰因素会很小。建议将社会调查机关确定为社区矫正机构。

三是没有明确对社区矫正工作人员身份及职业保障。虽然此次《意见稿》中没有将社区矫正工作纳入警察队伍,但客观上,社区矫正执法由于不同于一般的行政执法,其从本质是一种刑事司法中的管教角色,建议明确其矫正官身份。同时鉴于其面临的职业风险较大,建议参照《人民警察法》(修订草案稿)增加职业保障内容,包括编制保障、辅助人员保障,设立社区矫正工作人员特殊津贴,统一制式服装等。

《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》目前尚处征求意见阶段,还需要征求意见后再汇总、再修改、再完善,才提交人大常委会审议,还需要一个漫长过程。这部法律的形成中,需要凝聚各方共识,汇集各方意见。相信,在学界与实务界的共同努力下,该法的通过会给我们矫正工作带来曙光,带来希望。

最后,本文由于撰写仓促,不足、不当、不到甚至错误之处,欢迎大家批评指正。(qq:120664496,邮箱:sqjzxcw@163.com)


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  • atuo0a
  • 2016-12-02 11:26:23
  • 这法是个笑话
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