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张静:社区矫正实施的困境及其制度完善

发布时间:2018-09-23 23:19:43     访问量:108

来源:中国法学网

【中文关键词】 社区矫正;法益分析;实践困境


【摘要】 社区矫正是我国司法向社会化、行政化转移的一项刑罚管理举措,各省级司法行政部门对社区矫正都有各自的具体实施办法和程序,但是在司法权和行政权的运行中,顶层立法设计与基层执法实践中却出现了权力断层。因此,应在正确理解社区矫正立法目的的基础上,重构社区矫正实施层面的法益框架,明确社区矫正的性质、执行主体和监管主体,探索建立专业性强、具备良好衔接性的社区矫正体系,为我国社区矫正提供理论和制度支撑。


【全文】


社区矫正,是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。它实质上是罪犯与社会并不隔离,仍与社会正常接触,同时利用社区的种种优势地位教育改造罪犯的一种非监禁刑罚执行活动。按照全国人大常委会的文件要求,接受社区矫正的罪犯,称为社区服刑人员,包括被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的人员。刑事司法实务中,对罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯以及罪行较轻的初犯、过失犯等,往往适用上述非监禁措施,实施社区矫正。我国的社区矫正,一般由基层人民法院、地方司法行政部门(县、区司法局)和社区具体执行,重点是矫正社区服刑人员的犯罪心理和行为恶习,通过培训使其掌握有益的社会技能和重塑良性社会心理,在刑期结束时,能够顺利回归社会并被社会所接纳。社区矫正的本质是弱化刑罚化,使刑罚权与行政执法权有序衔接。但是如何在司法权和行政权的运行中,保障法治的目的性,在制度创新中释放权力,国家立法者和基层执法者的看法差异巨大。社区矫正立法与实践中的差异导致社区矫正实务呈现“二元化”现象,出现了国家立法和法律“地方化”的差异运行,这种差异必将直接导致法治层面的缺失。


一、社区矫正的现状


(一)现行社区矫正立法现状


2003年,北京、上海首次实行社区矫正试点工作。2011年2月25日,十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过的《中华人民共和国刑法修正案(八)》,明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正。根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等有关法律规定,2011年4月28日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》,之后结合社区矫正工作实际,2012年1月10日又联合印发了《社区矫正实施办法》(以下简称《实施办法》)。至此,全国各司法行政部门开始具体执行社区矫正。


2015年8月3日,十二届全国人大常委会立法规划将社区矫正法列入立法计划。2016年12月1日,国务院法制办公室公布了《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》(以下简称《社会矫正法<征求意见稿>》)。按照《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第8条、第9条的规定,刑罚和治安处罚等涉及限制公民人身自由的事项只能由法律规定。从立法角度来看,各省的实施规定基本上把社区矫正的执法权赋予了司法行政机关,可以看出各省出台的《社区矫正实施办法》等地方性法规、规章作为社区矫正的基本依据,不符合《立法法》的具体规定。实践中,我国的社区矫正一直处于无法律可依的尴尬处境,因此各地司法行政部门纷纷创新社区矫正的管理方法,自行确立社区矫正的具体程序。而现代民主法治的基本理论强调,权力机关本身并非天然享有权力,其权力只能来自人民(通过法律)的授权,即法无授权即禁止。{1}因此,社区矫正制度在制度建构和实践运行中均出现了偏差,导致执法困难重重。


(二)太原市社区矫正制度基本情况


自2007年太原市开始社区矫正试点以来,社区矫正人数明显增多。2017年7月,笔者在太原市各区司法局调研,并结合各区社区矫正科和所辖司法所的统计数据所得:多数司法所接收的社区服刑人员已经从以往的每年十多人增加到40-55人,市区内司法所最多接收服刑人员达到60人。但是,社区矫正的具体管理机构(县、区社区矫正科和司法所)的管理人员却并未有明显的增加,一般社区矫正科的人员配备为3人,司法所的人员配备为1-3人(这里指的是有编制的执法人员)。正常情况下,具体执法机构(司法所)的执法人员为1人(司法所长),编外人员为1人。随着轻微刑事犯罪数量的不断增长,社区服刑人员已呈三至四倍的人数增长,但是执法人员的数量和条件基本没有变化,社区矫正全面铺开的同时也带来了人员、经费、办公条件、矫正场所等的严重不足。这与监狱管理局与监所的发展情况大相径庭,已经明显不适合现阶段社区矫正的发展。


二、社区矫正实施问题的法益分析


通过与社区矫正执行人员座谈,基层执法人员反映的问题主要集中在社区矫正执法人员的身份,社区矫正的具体执行方式和最终要求等方面。首要问题是社区矫正的定位十分模糊,导致谁主要负责,谁具体配合等职权划分没有具体化,{2}也使得社区矫正的性质在社区服刑人员、社区矫正实施主体间发生移位。调研发现,司法行政部门普遍认为社区矫正是刑罚执行,是刑事处罚的延伸。但服刑人员却普遍认为,社区矫正就是行政执法,仅具备一次处罚性,没有延续性。司法所在进行心理辅导、谈心谈话和家访中,服刑人员及家属普遍反映出的心态就是基层人民法院都不管我了,监狱也不收我了,说明我没事了。判决后没有收监就真的没事了?这也直接导致工作人员对于社区矫正的性质产生了困惑。因此,只有对社区矫正的立法、执法等行为进行法益分析,理顺社区矫正中的权力和责任,明确社区矫正的实质问题,才能进一步解决现有社区矫正机构设立不合理,社区矫正执法人员的权限设定、编制设置、经费配备等滞后,具体工作程序不足,实质目的难以实现等现实问题。


(一)社区矫正的立法法益分析


1.社区矫正的性质分析


根据《社区矫正法(征求意见稿)》第1条和第3条的规定,社区矫正工作是为了正确执行刑罚。矫正坚持监督管理与教育帮扶相结合,专门机关与社会力量相结合,保障公众安全与维护社区矫正人员合法权益相结合的基本原则。《社区矫正法<征求意见稿>》并未明确说明社区矫正是刑罚执行活动,有学者认为这是由于社区矫正涉及缓刑制度,缓刑并不是我国的刑罚种类。但总的来看,社区矫正服刑人员是由于刑事犯罪而被追究刑事责任的,缓刑也在此列,只不过是暂缓入监执行。这是语言上的模糊性,而非法律上的明文规定,无法律上的逻辑性,故本文认为社区矫正是具体执行刑罚的活动而非明确的刑罚种类。所以,社区矫正应该同限制自由刑一样,本质是处罚犯罪分子,同时帮助服刑人员顺利回归社会,预防和减少犯罪。{3}


2.现有社区矫正立法位阶分析


一般的社会管理,基本上是由具备行政执法权(大部分机关享有具体执行权)的行政主体及经授权或委托的组织来行使,其地位、权限、范围、行使程序等均有具体的法律规定,而社区矫正的具体落实是由两院、两部的《实施办法》和各省级政府、省级司法行政机关的规章和文件来执行。二者在立法位阶上差距明显,导致受《立法法》约束,其公信力与权威性大打折扣,致使相关配套方案及措施难以出台或落实。而社区矫正工作人员没有特殊的执法资格和权限,这直接导致社区矫正职权模糊、配套机制缺失,具体执法人员管理职权不明确,不同地区对社区矫正的支持力度不同,进而导致社区矫正的具体程序千差万别,以至于社区矫正的预期效果难以实现,诸如对社区矫正人员脱离监管的处罚能力不够(一般仅具有对公安机关、监狱管理局、基层人民法院的建议权,而无任何实际执行及处罚权限)等问题十分突出。


(二)社区矫正的执法主体法益分析


1.执法主体的身份分析


社区矫正人员是正在服刑的犯罪分子,仍具备一定的人身危险性和社会危害性。{4}那么,社区矫正就必须由专门机关执行,如徒刑主要是由监狱管理局和监所来执行,执法人员有明确的法律地位,有明确的执法权限、范围、程序及保障手段。而调研中,社区矫正执法人员作为司法行政人员,对罪犯服刑实施执法权,却未被纳入警察编制,缺乏司法执行能力和手段。按照现行的司法及行政执法体制及机制,如治安管理处罚、交通安全处罚等一般需要警察执法。笔者建议成立社区矫正司法警察队伍,如2010年,湖北省荆州市成立社区矫正警察支队,将市司法局原社区矫正科改为市社区矫正警察支队和社区矫正工作办公室,从而使社区矫正机构由一般内设科室变为局直属行政机构。再如,2015年湖南省政府提出在全省建成50个县级社区矫正中心。{5}上述做法的核心是要求执法权限不变,但由于权限逐步分清,有一定的强制手段保障,使得社区矫正组织的执法能力显著增强。


笔者认为,刑罚执行必须依据法院的刑事判决和裁定,是对犯罪分子的部分权利进行相应的限制和剥夺。为体现刑罚的价值和作用,世界各国均依靠国家的强制力保证实施。{6}而社区矫正人员在社区生活,相较正常的公民而言,他们不是完全的自由人。现行法规要求社区矫正的服刑人员认罪悔罪,产生了遵守法律法规、服从监督管理、接受教育等监管义务。从限制公民权利的角度出发,这种执法权必须由警察行使,才符合法律的相关规定。而服刑地——社区及其工作人员的一般职责是办事为主、服务为主,与服刑监管应按办案为主的监督模式进行不相符合。{7}由于社区人员属于辅助、配合的自治组织,所以主要监管工作往往由司法所和司法局完成,而司法所设立在街道办、乡镇一级,既与社区没有直接的行政管辖关系,也没有直接的业务管辖关系。双方的主要工作也不是社区矫正,但是实际上,社区矫正的工作任务繁重,已成为司法所的主要业务。


2.执法实践中的主体问题


在实践中,由于社区矫正没有明确的执法主体,司法行政人员与社区工作人员往往把这种严肃的执法业务当作日常事务性工作对待,而不按照司法执法的方式去处理,导致了社区矫正的具体程序不清、责任不明、效率较低,社区矫正程序由此难以实现正当化。例如,在相关法律法规中,社区矫正相关机构没有被法律赋予明确的执法权限。现有的执法权限基本是法院出函询问是否有社区矫正的条件,社区矫正科进行调查,发调查函,社区及具体小区如愿接收,则回复可以进行社区矫正,然后将服刑人员分配给下面的司法所来具体落实社区矫正。在调研中,笔者发现社区矫正一般由当地司法所具体负责日常工作,社区矫正科负责接收、转出或对不配合矫正的人员给予行政处罚建议(建议当地县级公安机关予以5-7天行政拘留)。情况严重者,县、区司法局执法人员向人民法院或监狱管理部门建议取消矫正,该收监的收监。而真正的社区管理机构(居委会、村委会)是具体配合者,也就是司法行政机构要开展社区矫正,社区可以提供相应场所来具体配合,但并没有直接参与到社区矫正的具体工作中去,这与监狱管理局和执行监所之间的权力分配、业务执行关系截然相反。这种非法治的合作关系,既没有上下级的管辖监督,也没有同级监督,使得各地、甚至是各司法所之间的社区矫正工作都不相同,对服刑人员矫正的工作流程和办法也是多种多样。


(三)社区矫正执法对象法益分析


1.服刑人员权益分析


社区矫正的权力没有像监狱服刑那样受到诸如检察院等部门的监督,社区矫正人员的合法权益也时常遭受侵犯。例如,调研中发现,如果是外地服刑人员(老少边穷地区),本地社区(暂住地)是不接收的,尽管符合社区矫正的基本条件,但由于无法落实接收社区,也只能判处拘役、有期徒刑等限制自由刑。{8}也就是说,如果有的犯罪分子应该判处管制,但是无法具体实行社区矫正,就只能判处拘役。这种情况导致很多应当实施社区矫正的人员往往无法进行社区矫正,所判刑罚过重,服刑人员的合法权益无法落到实处。在调研中发现,2017年1-6月,所调研的部分区司法局竟然没有一起因为管制而进行社区矫正的,主要采取的是缓刑和暂于监外执行。当问到是否有适合社区矫正而没有接收到社区的犯罪分子时,工作人员明确表示有,但主要集中在外地服刑人员(边远及经济不发达地区),人数比例不超过5%。这是违背社区矫正初衷的,同时也违背社会主义法治理念。


2.服刑人员义务分析


有些司法所的工作流于形式,对服刑人员监管不力,服刑人员再次犯罪后才发现司法行政人员不作为或滥用职权,这中间既有上级监督缺失所带来的不作为(不监管、不落实各项社区矫正制度,如报到、思想汇报、手机定位等),也有同级监督缺失所带来的滥用司法行政权力。如检察机关对监所和监狱管理局的派驻制度,很多检察机关并未执行(派驻检察人员到司法局),对一线司法所从无直接监管。调研中,服刑人员请客送礼、贿赂司法行政人员的案件,往往是由于再次犯罪后,通过倒查机制发现的。这里存在明显的权力义务不对等问题。一般来说,服刑人员没有再次犯罪,司法行政机构往往通过党纪或内部纪律处分对司法行政人员的受贿等违法行为进行处理。一旦出现由于再次犯罪而发现原先监管不力,涉及到刑事问题,根据以往已经发生的案件,检察机关介入后,经常对相关司法行政人员作出相对不起诉决定,这种情况令人深思。{9}


这样看来,司法行政机构及其工作人员在执法中,针对社区矫正这一工作的特性,其刑罚执法人员身份的弱化,社区矫正的具体要求没有明确。如何设立常态的社区矫正机构,落实执行人员的编制、经费、办公场所、办公设备等问题,是一线司法行政人员最关心的问题。理论上,社区矫正包含的权力很大,实际上由于专业法治监督薄弱,保障权力运行的措施基本没有或失效,司法行政人员担负的履职责任过重等深层次问题,已经逐步显现出来。


三、社区矫正的执法困境及制度完善


当前的社区矫正问题,表面上看是由立法不完善等造成的,但其深层次的原因是该制度缺乏更完善的配套措施,需要更现代的管理体制和执法能力。习近平总书记一再强调要推进国家治理体系和治理能力现代化。司法行政工作是依法治国的重要组成部分,我们不但要解决执法人员没有警察身份、执法缺乏强制力保障、执法经费不足等微观问题,更要从根本上解决司法行政体制管理不畅、司法体制同其他权力体制之间的衔接与配合不畅等根本问题,最终为社区矫正执法人员、辅助人员和服刑人员构建一套完整、现代、法治的运行程序,从而落实社区矫正本来的立法目的。


(一)人员及机构设置面临的问题及完善


1.人员编制问题


目前,各地司法所缺编严重,好多新设立的司法所缺乏公务员编制,只能通过借调、临时聘用等方法充实一线工作人员。针对有公务员编制但是缺乏实际执法人员的情况,调研中发现,由于司法行政机关无法像法院、检察院那样进行单独招考,不能按照司法体制改革的实际需要,具体确定人员使用。一般的司法行政机关是按照地区公务员招考,不是采用特定岗位招考,招录的公务员往往在实际执法工作中下不去或是留不住。由于工作性质及职责的严肃性,加之经费、待遇问题,使得司法所的工作人员流失严重。这就导致实际中缺编严重,司法所往往成为进入公务员的过渡单位。


2.人员培养机制问题


社区矫正是我国针对大量轻微刑事犯罪和监外执行所设立的新型服刑方式,需要专业院校针对这一工作设置具体培养专业。但是,太原市的主要高等院校并没有针对目前社区矫正实践人才缺乏而进行固定的人才培养。从教育部确定的本科、专科招生专业目录到高等院校具体的人才培养方向,均没有社区矫正这一具体培养方案。调研中发现,个别高校把社区矫正仅作为一门法律课程开设,由法律教师简单介绍社区矫正的《实施办法》。从全国各类院校的情况看,社区矫正尚不是教育部规定的培养专业,如中央司法警官学院开设法学专业(社区矫正方向),岗位需求与高校培养出现脱节,这里既有教育体制的问题,也有市场人才供求关系方面的问题,即公务员招考与单位用人脱节。


同时,在职社区矫正执法人员与辅助人员无法在正规院校接受在职培训,导致社区矫正具体执行中缺乏创造力。上位法对于社区矫正规定抽象,地方法规和规章无法对不同地区的社区矫正进行具体规定,执法人员只能照搬上位法规定,导致各地区在落实社区矫正时困难重重,且遇到的主要问题各不相同。调研中发现,社区矫正的具体实施措施,往往是一个地市司法局或县、区司法局落实较好,就上升为全省乃至全国学习的典范,没有考虑到本地的实际管理情况和体系,导致实践中管理僵化,缺乏制度创新。


3.执法程序的衔接问题


各地司法所的工作地域范围一般同街道办、乡镇的管辖范围一致,一般静态的管理工作包括:服刑人员报到、查验思想汇报、与服刑人员谈心谈话。这些工作由于涉及数十个社区,往往需要3-4天来完成。而针对一些特殊服刑人员,如未成年人,老、病等服刑人员,还需要开展家访、就业培训、心理辅导、义务帮扶、社区劳动等动态的管理工作,以便拉近服刑人员与社区居民之间的关系,培养和修复社区服刑人员的社会心态,使服刑人员树立正常健全的社会心理定位。这些举措尽管能够真正体现社区矫正的立法目的,但是由于没有明确的法律授权,明确的执法程序,同时司法行政人员没有明确的执法者身份,无论对执法者还是服刑人员而言,最终都成为一纸空文。{10}


在笔者调研的司法所中,司法所实际工作人员一般为2-3人,但是社区矫正的服刑人员一般为40-60人。从工作分工来看,司法所工作人员至少1人应对静态的管理工作,如整理文档记录等,其余1-2人负责动态管理工作,按照社区矫正人员的需要进行诸如就业培训、家访、心理辅导等具体执法工作。但由于人手和实际执法能力的不足,上述动态管理往往变为静态管理,一般能够完成《实施办法》和内部文件所要求的文件记录(如报到、思想汇报),及时对文档进行上报等,即可视为完成了社区矫正工作。对于服刑人员个体差异而导致的特殊、动态的监管,司法所往往无暇顾及,且这部分社区矫正工作在现有的司法行政程序中,是没有量化考核和具体监管的,从而导致该项工作无法实际落实。


(二)基础机制与执法权面临的问题及完善


1.司法行政机构与社区的职责分工问题


开展社区矫正的重点是社区服务工作,这离不开社区(居委会、村委会)的配合。但是,司法所与街道办、乡镇并没有明确的业务对接关系,与居委会、村委会也没有上下级关系。在具体开展社区矫正工作时,执法权力没有对接,因此谁主谁辅,各自的执法权力有多大,如何监管等,都是现实问题。一些对社区有益的矫正行为,如义务帮扶、劳动等,易于被社区接受。而需要社区负担一定经费或提供场地,如就业培训等,社区管理者如何进行辅助,就没有予以明确。而现实中活动的场地、经费等往往由司法所来落实,这就基本脱离了社区矫正的本意,变成了县、乡级别的单独集中培训。


2.运行机制的法治保障问题


调研发现,一些标志性的社区矫正活动往往缺乏持续性,换言之,这些活动往往是当地司法局独创或有代表性的社区矫正工作措施。从行政管理的视角看,某种创新管理,基本符合社区矫正的目的,能体现各地社区矫正方面的创新;但从法治统一的视角看,由于没有明确的法律依据,其地位是比较尴尬的,如定位手机等新型管理手段。定位手机存在的价值就是为了弥补静态管理中的监管不足,是对报到、思想汇报和谈心谈话的补充,是对服刑人员的动态监管,可以保证服刑人员的监管可控性。但是从某种角度看,假如社区服刑人员出现再犯或是其他治安问题时,手机定位也是保证负责社区矫正的司法行政机构有表明执法工作人员已经尽到了监管责任的证据。


从社区矫正配套制度的运行来看,很多有特色的社区矫正活动没有纳入法制轨道或是无法纳入法制监管,仅依靠市级司法局的内部文件和司法所的活动创新。而仅靠内部文件是无法落实法律监管责任的,因此监管手段和监管方式的创新就面临无法可依的尴尬局面。有时,一些文件规定的监管责任过重,不但打击了基层执法者的创新性,也有违法设定职权责任的嫌疑。


调研发现,不少新的工作方式或机制往往是为了保证社区矫正监管的“合法性”,并没有考虑到整体的工作安排。例如,部分矫正活动经费是没有专项配套经费支持的,一般是从社区矫正经费中支出。社区矫正每年的经费是不固定的,受地方同级财政拨款和人均基础费用标准不固定等问题的制约,很多创新和有效的社区矫正措施是否能按预定计划开展受此影响。例如,2017年太原市某区司法局向区政府申请的经费为2000元/人(这是笔者调研的县、区地方政府拨付的最高配套经费标准),其中购买专业定位手机并负责开通手机的费用为800元/人,剩余经费既要考虑服刑期间基本的通话费用,也要考虑其他社区矫正活动的花费。调研组和社区矫正工作人员根据7月份前已花费的经费推算,剩余经费明显不足以应对后半年的活动(同样标准下)。对此,司法所工作人员建议,应该同社会基本保障经费下拨一样,以服刑人员的人数和服刑期为基准,确定每年的经费划拨预算。这样做的目的是集中灵活使用经费,如社区矫正的前期工作比较密集,后期视服刑人员的表现来逐渐放开监管,这样可以更全面的制订和实施社区矫正计划。同时,有的服刑人员并不需要就业培训、心理辅导等,如很多服刑人员属于老、病、残、未成年人,对其进行就业培训,属于管理资源浪费,毫无必要。笔者建议,可以采用日本等国的实际做法,各地按照实际需要和行政区划,对各类培训单独拨款进行,既有统一社区矫正各项目,如就业教育等集中培训,也有按照社区(而非县、区)的行政规划由司法所、社区和派出所开展的社区矫正项目。{11}


对部分需要家访、心理辅导的服刑人员,社区和有关辅助机构如何配合,人员、经费、办公条件如何确定等,需要地方各级政府和司法行政部门出台统一的联动执法机制。笔者建议,社区矫正机构应与街道办、乡镇建立配合机制,借用行政机关与居委会、村委会之间的指导协助关系,理顺社区矫正的管理职责。同时,可按照不同罪名和社会危害性,对服刑人员进行适当分组,以防止其相互交流犯罪经验导致产生二次犯罪。{12}例如,美国学者费莱(M. Feeley)与西蒙(J. Simon)提出新刑罚学的基本主张是“少数人实施多数犯罪”;英国学者法林顿(D. P. Farrington)也认为对犯罪人员加强管控,断绝基本的犯罪交流途径是杜绝少数人再次犯罪的主要方法。国外社区矫正奉行的“监督型模式”要求,社区矫正人员不能与有前科人交往,并对其常去场所、是否可以变换工作等都有明确规定,这实际上是对危险因素进行事前控制。{13}


(三)法律规定的缺失及完善


《社区矫正法(征求意见稿)》认为,“国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作。县级以上地方人民政府司法行政部门负责本行政区域的社区矫正工作。”也就是说,社区矫正的实际执法主体是县、区司法局。可是其中也提到了“人民法院、人民检察院、公安机关和其他有关部门依照各自职责,分工负责、协调配合,共同做好社区矫正工作;居民委员会、村民委员会应当依法协助社区矫正机构做好社区矫正工作;社区矫正人员的家庭成员、监护人、保证人,所在单位或者就读学校有义务协助社区矫正机构做好社区矫正工作;国家鼓励企事业单位、社会组织和社会工作者、志愿者等社会力量参与社区矫正工作。”笔者认为,社区矫正的执行主体可以分为:社区矫正权力主体和社区矫正辅助主体(参与主体或社会力量)。但是,社区矫正工作的权力却集中了立法权、行政执法权和司法权,司法行政部门是不可能统一权力来进行执法的。调研发现,社区矫正涉及的职权责任较重,实际工作一般都由司法局牵头,司法所具体落实,各部门只在能力范围内配合。这直接导致司法行政工作的重点转移到社区矫正上来,对其他本职工作影响较大。因此,司法所的工作人员一致建议要设立专门的、统一的社区矫正管理机构,把社区、辅助机构和志愿服务组织整合起来,{14}完善社区矫正的监管和救济机制。


因此,无论从社区矫正的性质还是具体工作实际来看,都有必要像建立监狱管理机关一样,明确社区矫正的执行主体、监管主体、实施对象。同时,社区矫正程序的设计要有一定的严谨性和可行性,不能放任执法者对社区矫正恣意创新。对于司法行政机关和工作人员,要有明确的奖惩机制,要按照职权法定原则,落实执法责任和依法执法等基本原则,制定经费专项配套措施等。依照依法治国的理念,执法主体必须对自己的社区矫正执法行为承担责任。在制度设计上要达到义务、责任与权力平衡,必须理顺社区矫正的考核和评价体系,使执法主体能主动、积极、充分、有效地行使法定职权。最后,执法主体违法必须承担法律责任。如果社区矫正能够定位于监狱管理与社会治安之间,那么能否适用行政复议或行政诉讼等现有的救济途径及模式,都可以依据我国实际来确定。


四、结语


按照法律优先和法律保留原则的规定,司法行政机关行使执法权,应受先行法律的拘束,不得有违反法律的行为,否则其行为无效并应承担相应的责任。这意味着司法行政机关对于社区矫正的各项管理工作及程序、手段、方法的创新应受法律的拘束。要明确任何执法行为不得违反法律,执法机关从事的活动应主动适用法律,否则越权无效。笔者认为,可以借鉴行政法中的合法性和合理性原则,要求社区矫正各项制度的设立应符合立法目的,不同地区的社区矫正行为应建立在考虑相关因素的基础上,比如要考虑当地行政区划的特殊性和经济、社会、社区矫正人员自身的发展特点等,至少在地级市以上能同等地适用社区矫正规范,由相应级别的司法、行政机关监管社区矫正的执法工作。社区矫正工作的设计不但要符合自然规律和社会道德,也要从管理的效率、成本出发,使法的分支价值——效率价值和秩序价值和法的基本价值——平等及公平正义价值达到基本统一,最终符合人类理性和公平正义观念。


[责任编辑:董士昙]


【注释】 作者简介:张静(1976-),女,山西平遥人,山西警察学院治安系副教授,法律硕士,主要研究方向为社区警务。


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【期刊名称】《山东警察学院学报》【期刊年份】 2018年 【期号】 2


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